王俊:关于加快推进江苏自贸试验区数据跨境安全流动先行先试的建议

发布时间:2022-11-17来源:长江产业经济研究院作者:王俊


王俊 苏州大学自贸区综合研究院院长 苏州市社科院院长 教授


内容摘要:企业创新发展面临数据“卡脖子”现象、离岸贸易因境外数据缺失而发展受限、数据跨境安全流动缺乏实操性方案、兄弟省市的先手棋对江苏造成潜在压力等是当前江苏自贸试验区在数字经济时代面临的新挑战。推进数据跨境安全流动先行先试是应对上述挑战的有效措施。江苏自贸试验区应确立数据跨境流动安全性原则,实施跨境流动数据分级分类管理,助力企业践行跨境数据安全流动,同时,以省内数据交易市场建设促数据跨境安全流动,积极探索跨境数据安全流动合作机制,构建完善的数据跨境安全流动营商环境。


江苏自由贸易试验区设立近三年以来,多项经济指标位居全国前列,8项制度创新经验案例在全国面上复制推广,为全国自贸试验区建设贡献了江苏经验。但相对而言,在服务贸易特别是数字跨境贸易方面的制度创新仍存在一些不足,对此需要创新的思路。


一、我省数据跨境流动的现实需求未得到有效回应


数据跨境流动是指数据在不同法域之间的流动。其主要表现为两类情形:一类是数据跨越物理国界进行存储、传输与处理;另一类是数据虽未跨越国界,但是被境外的主体使用或访问。随着互联网和数字经济的不断发展,江苏自贸试验区对数据安全、便捷的跨境流动需求不断增加,亟待得到应有的重视和回应。


1.离岸贸易因境外数据缺失而发展受限。新型离岸贸易是江苏自贸试验区贸易转型发展的新方向。作为继海南之后第二个获得人民银行相关政策支持的区域,苏州片区新型离岸国际贸易与苏州工业园区外贸规模相比,仍有较大提升空间。苏州离岸贸易发展规模有限的根本原因在于离岸贸易“三单分离”的交易特点:在货物流、订单流和资金流分离的情况下,因缺乏境外的海关报关数据、国际海运数据和港口装卸数据,负责资金结算的银行无法认定交易的真实性,极大地限制了离岸贸易的发展。而近年来,影子单证等“真单证、假业务”、虚增贸易规模、套取境内外利差收益等新型造假方式使离岸贸易中的数据缺失问题更加凸显。破解离岸贸易真实性审核难题的关键在于整合境外数据,通过数据分析和合理评估,对企业的贸易真实性加以审核。促进数据跨境流动对促进新型离岸贸易尤为关键。


2.企业创新发展面临数据“卡脖子”现象。江苏是开放经济最发达的区域,自贸试验区内生物医药、先进制造、新一代信息技术、文化贸易等重点产业领域的重点企业的境内外信息交流不断加强,网络信息交互的要求不断提高;但在协同研发、数据交互、科研学术类网站访问及研发用资料下载,视频会议、Google\Office365使用、海外服务器访问等方面,企业经常无法满足基本需要,影响了创新发展。一是跨境互联网访问慢。由于数据需要经过位于上海的全业务国际通信出入口局长城防火墙后,通过光缆在国际各节点跳转至访问终点,导致高丢包率、高时延,在苏州打开国外实验室网站需要2分多钟,而在香港只要几秒钟,在深圳也会相对快一点,国际数据传输速度远不能满足企业经营需求。二是学术研究类的网站开放尚不够。苏州片区的艾博生物科技、基石药业、博瑞生物医药等生物医药产业头部企业反映,Google学术、维基百科、专业医药学术网站等对国内IP访问存在不同程度限制;且很多数据受外国“数据本地化”的相关法律限制,无法获得充分的研究资料。三是下载数据潜在泄密风险、病毒风险无法回避。苏州片区不少企业表示,因为跨境数据需要建立安全监管,跨境数据流通缺少私密性,查阅外网等于主动暴露,有数据外泄风险。对江苏自贸试验区内的企业而言,获取境外数据时经常会面临黑客攻击,还可能遭遇下载文件中所携带病毒的袭扰等安全问题。


3.数据跨境安全流动缺乏实操性方案。江苏数字经济规模超4万亿元,居全国第二位,苏州、南京数字经济规模分别位居全国第5和第9,连云港是国家电子商务综合试验区,数字经济实力雄厚。推进数据跨境安全流动,在国际市场实现数据作为生产要素的潜在价值,对江苏经济增长意义重大。虽然《网络安全法》、《数据安全法》和《个人信息保护法》等为数据跨境搭建了基本制度框架,而《工业数据分级分类指南(试行)》《科学数据管理办法》和《金融数据安全数据安全分级指南》等也制定了数据流动规则;但在实施环节仍缺乏操作性高的方案,制约了江苏数字贸易高质量发展,探索并形成数据跨境流动的实操性规则对江苏乃至全国的数字贸易发展意义重大。


4.兄弟省市的先手棋对江苏造成潜在压力。上海、北京、浙江和海南等自由贸易区(港)在总体实施方案中明确要促进数据跨境安全流动。临港新片区已经在全国率先探索数据跨境流动,推进国际数据港建设,编制国际数据产业发展规划,探索建立数据跨境流动管理体系,提升信息基础设施建设硬实力,建设信息飞鱼全球数字经济创新岛。北京自贸试验区明确提出要与日本、韩国、东盟等经贸伙伴探索数据跨境流动合作机制,并计划逐渐扩展到美国、欧盟等国家和地区。重庆和广西自贸试验区也有意向与新加坡、东盟实现信息互联互通,开展数字贸易业务合作。我省《关于推进江苏自贸试验区贸易投资便利化改革创新的若干措施》等促进举措尚未涉及数据跨境流动,亟待加快此类举措。


二、推进数据跨境安全流动先行先试的对策建议


江苏自贸试验区推进数据跨境流动,需要以安全为原则,做好分类管理,以优化营商和服务企业为导向,探索跨区域数据流动合作机制。


1.确立江苏自贸试验区数据跨境流动的安全性原则。与美国主张数据自由流动、欧盟强调数据流动中的个人隐私保护不同,但可以借鉴欧盟《通用数据保护条例》的相关做法和日本“可信数据自由流动”的理念,建立政府主导、民间参与和严密监督的数据跨境流动管理体制。由商务厅协同各片区共同制定数据跨境流动先行先试的目标、步骤及总体框架,由行业协会和社会组织就数据流动的技术标准等作出规定,并且设立一个数据流动的统一监管部门,确保数据跨境安全流动得以稳步实施。


2.探索实施跨境流动数据分级分类管理。数据跨境安全流动的前提是对数据进行准确分级分类,实施不同的出境标准,排除对国家安全、金融稳定、商业秘密、个人隐私的潜在风险。第一,对一般性质的非敏感商业数据,可探索企业自评估机制,并结合数据出境备案制等类似方案;对金融和征信行业数据,对接国际数据流动标准和机制;类似于科研性质的特殊数据属于重点关注对象,对此类数据出境采取审慎的管理制度;对过境数据,采取适当宽松的管制办法。第二,结合江苏自贸试验区各片区的产业和经济特色,将集成电路、人工智能、生物医药等先导产业和支柱产业的数据列为关键数据予以重点关注。第三,对于具体行业,建立明确的数据黑名单制度,将涉及国家秘密、商业秘密、国家安全类数据列入黑名单,不允许出境。第四,借鉴欧盟经验,建立白名单机制。根据数据属性、数据出境的风险、数据接收方的数据保护措施,特定国家数据保护的水平确定不同类型数据的“白名单”国,将该特定国家或地区纳入江苏自贸试验区的区内企业数据自由流动的区域。第五,率先探索进口数据管理制度,确保数据跨境双向安全。


3.助力企业实施跨境数据安全流动。第一,借鉴欧盟标准合同范本,引导企业在数据出境中,通过合同法律机制来管控数据出境风险。第二,引入数据保护认证机制,提升中小企业数据跨境安全流动的资信水平,增强企业在数据保护领域的合规竞争力。第三,鼓励企业利用现代信息技术(如AI人工智能、5G网络通讯技术、区块链技术等),做好用户安全认证,防止数据泄露,加强隐私保护。


4.以省内数据交易市场建设促数据跨境安全流动。双循环格局下,当数据在国内市场能自由流动,最终实现价值增值时,数据的要素化特征才有可能在国际市场得以体现。简言之,数据交易市场是数据跨境流动的坚实基础。上海已经制定了数据条例,并且设立了数据交易所,解决了数据交易普遍存在的确权难、入场难、定价难等瓶颈问题。江苏自贸试验区应深入研究上海数据交易所在“数据产品登记凭证”、数字资产融资、“无场景、不交易”等方面的探索,制定符合江苏产业实际的数据保护条例,强化数据确权,推动江苏数据交易市场建设,并努力对接上海数据交易市场,最终形成全国统一的数据交易市场。


5.积极探索跨境数据安全流动合作机制。目前,北京、海南、重庆、广西等地自贸试验虽有计划与境外国家展开数据安全流动合作机制,但实际行动几乎都才刚刚起步。江苏自贸试验区应抢抓中新27年合作机遇,率先探索建立江苏自贸试验区与新加坡及其他数字经济伙伴关系协定(DEPA)成员间的跨境数据安全流动合作机制。例如在苏州自贸片区可以与新加坡就国际商事争端解决方面的数据进行合作,根据争端当事方的涉案数量、履行裁决的历史概况等对争端进行早期预判,采用类似ADR的方式对争端进行快速、低成本地处理。借鉴新加坡、新西兰在数据知识产权认定、交易、保护方面的成功经验,提升江苏自贸试验区数据知识产权的保护与运用水平。


6.构建完善的数据跨境安全流动营商环境。第一,加快5G基站、大数据中心等新型基础设施建设,确保数据跨境安全流动的硬件支撑。加快跨境数字贸易综合平台建设,主动对接上海“离岸通”平台,实现数据共享,促进离岸贸易等新型贸易形式发展。第二,全方位营造“数商生态”。将有助于数据价值充分释放的各相关机构积极组织起来,使数据的生产者、交付者、使用者、评估者都能以最小的成本获得最佳数据市场信息,从而激活数据交易市场。第三,加快“数据保护官”等新型数字经济人才培养。数据保护是个专业性非常强的工作,同时又需要跨学科的综合能力。数据保护官是集数据保护法、信息技术、公司管理等知识于一身,又善于与领导、数据监管机构、企业内部各部门、律师、税务师、审计师等打交道的人。他们是数据保护不可或缺的人才,欧盟及其成员国都有非常严格的资格考试。江苏省可以借鉴此类经验,培养符合中国特色的数据保护官。

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