陈柳：省级政府推动服务业发展的行为研究：以江苏为例

提要：中国转型时期的产业政策在当前仍然是一个热点问题。研究政府行为时，不能仅仅将政府政策作为一个抽象的封闭空间，需要选取关键的政府层级直接研究政府政策行为的表现形式、有效性以及改进空间。省级政府的行为政策是引导和促进服务业发展的重要制度治理结构，发改部门则是省级职能部门中服务业管理的代表性部门。本文对江苏省发改委2007年1月-2016年10月下发的关于江苏服务业发展的通知为研究对象，推导出“资金引导”和“评优认定”是省级政府推动服务业发展的主要行为抓手。对政府政策和现状问题的切合性研究表明，政府的政策具有相当的针对性，但是政府政策的前瞻性和市场化程度不足，表明指向性或偏好性较强的产业政策仍具有提升的空间。
原载《江海学刊》2015年第4期

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《国务院服务业十二五规划》明确指出，“各省（区、市）要将服务业重要指标纳入本地经济社会发展的考核体系，针对不同地区、不同类别服务业发展的具体要求，实行分类考核，确保责任到位，任务落实”。

进入“十三五”，国家层面又出台了多项加快服务业发展的政策，进一步深入到健康服务、养老服务、高技术服务等具体行业，多个省市都将扶持服务业发展放到战略高度。江苏在省级服务业规划的基础上，进一步制定了《江苏省现代服务业产业指导目录》、《江苏省政府关于印发进一步加快发展现代服务业若干政策的通知》等文件支持服务业发展。
 
省级政府是现阶段中国制度变革的第一行动集团，决定了省际间的差异性与省内的趋同性。同时，政府治理具有“下管一级”的特征，省级政府能影响下级（包括地级、县市级）的行为决策，最终表现为省级层面绩效。从省级政府的政策特征来看，第一，在省级财力范围内的转移支付具有很强的独立性，省级政府可以综合运用经济法律和行政手段，相对独立制定本省经济社会发展战略，有条件和能力对特征性的产业政策、就业政策、人才政策等支持和倾斜。第二，省级政府竞争是转轨时期中国地方政府竞争的重要组成部分。大量文献将中国经济绩效归结为转型时期地方官员的竞争激励，相当部分是针对省级政府官员的研究。
 
政策工具的经典分析根据政策工具产生影响到层面不同，分别是分为环境型、需求型、供给型，通过三者的协调作用形成合力，力争达到决策者的政策目标。对服务业来说，供给面政策工具是指政府通过对公共平台构建、资金补贴、信息服务、人才引进等要素的支持直接支持服务业企业，改善相关要素的供给状况推动服务业发展；需求面政策工具主要是通过需求端补贴、政府采购、贸易管制等方式，扩大重点支持的服务业细分行业或企业的市场需求；环境面政策工具主要是政府通过财税制度、法规管制、知识产权保护等政策提供维护市场机制的发挥，具体可以包括产业规划、财政倾斜、税收优惠、法规管制等方面。因此，这就形成了供给面、需求面、环境面三维指向的推动服务业发展的政策工具体系。这些政策需要与省级政府的职能权限相结合，才能准确分析政府推动服务业发展的行为。

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发改部门是省级职能部门中服务业管理的代表性部门。我们采取样本采集——归纳——重点研究的方法，样本采集是在江苏省发改委的网站上的信息公开栏目的“目录结构”（http://www.jsdpc.gov.cn/fgwxxgk/xxgkgkml/）中以“服务业”作为标题搜索，从2007~2016年的期限范围内共有107条以服务业为标题的通知，对这107条通知进行编码（篇幅所限，省略具体的文件检索结果）。
 
1. 政府政策的重要抓手：引导资金和评优认定
我们搜索的这107个样本都是以通知形式下发的，但是执行的载体内涵并不一致，分别对样本的内容解读，可以分类如下：



 表1：政府支持服务业发展的方式概况

 资料来源：根据江苏省发改委网站相关资料整理



根据对样本内容的分析以及以往文献研究经验，可以将样本分为规划、方案计划、引导资金、评优认定、工作指导、研究研讨这6大类。从上表可以看出，这6类形式的使用均有较高的频度，其中，以规划、引导资金、评优认定这3种形式最多。我们初步将政府部门支持和引导服务业发展的方式可以基本归纳为：在整体规划的引领下，以“资金引导”和“评优认定”这两项为工作抓手，达到促进区域和行业发展的目的。同时注意服务业的总结、研究和研讨。
 
从各类行为的属性来看，规划具有整体性和战略性，工作指导的方式主要是为协调相关部门或下级部门，研究研讨主要是总结经验和为工作提供理论支持。相对来说，这几类政府行为对企业的指引作用是间接而非直接。就对企业和下一级政府的激励作用和实质影响来看，“引导资金”和“评优认定”是工作层面最重要的政策工具。这是因为：对一个鼓励性的产业政策来说，资金扶持的方式可以补偿企业早期研发、品牌建设的投入不确定性，对企业来说具有直观感受，近年来各类专项资金已经成为政府实施产业政策的重要手段；另一方面，各类的“评优认定”是体现政绩的显性标志，对下级对口政府部门具有“指挥棒”作用。而且，“引导资金”和“评优认定”这两项举措可能是相互影响、互为因果的，“评优”往往是获得资金的一个硬件条件，企业尤其是初创企业获得可观的“引导资金”之后，为进入先进企业的行列创造了条件。
 
2.对“资金引导”方式的进一步考察
 
对样本观察发现，江苏省发改委牵头的主要有两项重要服务业引导资金，一项是江苏省省级现代服务业发展专项引导资金（涵盖非金融的服务业），另一项是金融服务业的引导资金。从资金引导服务业发展的行为中，可以归纳出以下特征：
 
第一，注重生产者服务功能。这说明政府部门促进服务业发展是以经济增长和转型为导向的。“申报条件”中明确指出支持的项目要能提升制造业的水平，降低社会交易成本，并且对企业的资信、成长性都有明确的要求，这就说明引导资金的重点是支持生产者服务业。从申报范围看，申报主体具有多样性，不仅可以是服务业企业、服务业项目，还可以是服务业集聚区、公共平台、品牌人才工程等，这也说明政府政策是从多个维度促进服务业发展，注重服务业发展的整个生态系统。
 
第二，注重新兴行业选择。江苏省服务业发展引导资金成立以来，“支持行业”几乎每年都有一些变化，主要是随着服务业发展的态势进行调整。2009年的申报通知中支持的行业还主要是商贸商务、现代物流等比较传统的服务业门类，之后迅速增加了云计算、物联网等代表科技前沿的新兴服务业，最近这一两年则尤其突出了电子商务、移动互联、健康养老等服务业新模式、新业态。可以看出，服务业行业和市场中一旦涌现出新的热点和亮点，政府行为都会做出快速反应，力争尽快纳入到培育计划。
 
第三，金融服务业基本是扶强创优的思路。比较注重企业（项目）的现有基础和规模，对相关的行业、资产、经营、资信状况都做了比较明确的规定，并且对企业或项目的成长性做出来明确规定。比如，在支持企业方面，将范围限定在总部经济的机构；对支持沿海开发的信贷项目，在贷款增长率等指标上具有明确要求；在使用固定资产贷款的服务业项目上，将总投资和固定资产投资作为重要门槛指标。
 
第四，注重地区平衡发展。由于发展阶段和发展水平的差异，苏北、苏中地区的服务业发展显著弱于苏南地区，因此引导资金显著向苏北、苏中倾斜。主要包括对新设在苏北、苏南的金融机构进行补贴，同时，在对达到一定规模标准的企业的贴息补助时，也将苏中、苏北地区的标准显著低于苏南地区。在促进区域之间协调发展时，相关政策也注重与国家层面的重大规划相结合。比如说，上述引导资金与国务院层面的《江苏沿海地区发展规划》相结合，对于江苏沿海的南通、连云港、盐城的金融服务业发展，制定了特别的奖励。
 
3. 对“评优认定”方式的进一步考察
 
对样本的观察发现，江苏服务业“评优认定”措施一项是创业创新人才团队认定，另一项是省级服务业产业集群。主要特点为：
 
第一，在结构上注重高端。主要表现为人才认定高端、技术高端、行业高端等，在创业人才团队的认定上，个人条件和成果条件都需要达到国内一流、国际上有影响力的标准；在产业集群的行业选择上，突出了创意、科技、软件、物流等新兴的生产者服务业。



第二，强调行业龙头地位。表现为在产业集群支持的量化条件上，对园区的销售规模、园区内的企业数量、企业的规模、市场份额都进行了明确规定。

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对江苏服务业发展当中呈现的主要问题，政界学界主要存在如下几点共识：第一，与其他发达省份相比，江苏的服务业企业相对经营分散、规模较小。虽然总体规模较大，但是比较单个服务业企业创造的生产总值的数据会发现，江苏相比北京，上海和广东都具有一定差距。全国百强服务业企业中，江苏寥寥无几。第二，与其他发达省份相比，技术和层次相对有待提高。在“信息传输、计算机服务和软件业”和“科学研究、技术服务和地质勘查业”等知识密集型的高端门类的占比较低。第三，苏南、苏中、苏北发展服务业发展不均衡。



针对上述江苏服务业发展中的缺陷和短板，对政府相关政策行为有如下几点评论：



第一，政策的切合性。从政府对服务业发展两个主要政策抓手——“资金引导”和“评优认定”的分析来看，其与上述江苏服务业发展当中的三大问题，即结构问题、规模问题、区域问题之间的切合性可以用下图表示。可以直观看出，政府政策行为在促进服务业发展中，在“针对性”上是非常有效的。毋庸讳言，“资金引导”和“评优认定”政策很好的切合了江苏服务业发展当中的短板和问题。




图1：政府政策行为与服务业问题之间的针对性
 
第二，政策的前瞻性。针对江苏现代服务业在技术、层次上相对高端不足的问题，引导资金扶持的行业方面不断有变化，最近连续几年都加入了新的扶持行业，包括电子商务、物联网、云计算、移动互联等多个高端产业。但是另一方面，我们注意到行业的选择“计划不如变化”，对这些行业的支持往往是在形成社会热点之后，难以做到事前规划支持。甚至是在国家层面已经提出政策规划之后，才跟进提出相应的政策支持措施。显然，由于存在天然的不完全信息问题，政府在决策过程中事先挑选有发展前景的产业是十分困难的，其政策前瞻性不可避免的受到影响。
 
第三，政策的市场化水平。江苏的服务业政策在协调苏南、苏中、苏北的平衡发展的过程中，对欠发达地区进行了政策倾斜。但值得注意的是，这种政策对相同产业根据发展不平衡而采取的不同程度的优惠支持力度，相当于在政策层面上利用补贴排斥了服务业分工，即政府政策引导不同发展程度的地区发展相同的服务业门类，比如热门的金融、新兴服务业等。从这一角度上说，政策的效果可能与初衷适得其反。
 

作者简介
陈柳，江苏长江产业经济研究院特约研究员，江苏省社会科学院研究员，经济学博士