凌永辉:发挥城市群带动新型城镇化的积极作用 | IDEI学者解读十九大报告(二十八)

发布时间:2017-11-18来源:长江产业经济研究院作者:凌永辉

发挥城市群带动新型城镇化的积极作用
凌永辉
南京大学经济学院博士
党的十九大报告指出,推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化。这一表述,一方面是对十八大确立的“四化”同步的新型城镇化战略思想的延续,另一方面也指明了下一阶段推进新型城镇化工作的突破方向,即发挥城市群建设带动新型城镇化发展的积极作用。
 
01
当前新型城镇化推进缓慢的原因
 
经济新常态以来,伴随着我国农业富余劳动力减少和人口老龄化加剧,依靠廉价劳动力来推动城镇化发展的模式已经难以为继。在此背景下,“新型城镇化”的战略思想孕育而生,以期转型城镇化发展模式,为中国经济增长注入新的动力。然而,过去五年来,新型城镇化的推进并不顺利,发展较为缓慢,这可以从以下三个方面得到体现:
 
1、户籍人口城镇化率仍大幅低于常住人口城镇化率。国家统计局数据显示,以常住人口为统计口径,我国2016年的城镇化率已经达到57.4%,根据发达国家经验,我国城镇化水平已经处于城镇化加速发展的中后期阶段。然而,同期以户籍人口计算的城镇化率仅为41.2%,两者之间的差距高达16.2个百分点。若以户籍人口城镇化率来看,我国城镇化水平仅处于发达国家城镇化发展的起步阶段,距离发达国家80%左右的城镇化率相去甚远。分地区来看,东部发达地区的城镇化水平远高于中西部地区,而且,东中西地区的户籍人口城镇化率均落后于常住人口城镇化率。2016年,东部地区城镇人口比重已达到65.9%,而中部和西部地区仅分别为52.8%和50.2%。以户籍人口统计的城镇化率,也反映出了这种地区差异,比如2014年,东中西地区非农人口占比分别为52.9%、32.2%和33.1%。需要指出的是,即使在同一地区内部,城镇化水平的差异也极其明显,比如江苏省苏南地区的城镇化率就远远高于苏北地区。
 
2、土地城镇化仍快于人口城镇化。长期以来,在唯GDP论的地方官员政绩考核下,一些城市“摊大饼”式扩张的现象屡见不鲜,造成城市建成区人口密度极度偏低。2000-2011年间,我国城市建成区面积增幅高达76.4%,而城镇人口仅增长了50.4%,两者相差26个百分点。2012年以来,这种不协调的趋势并未得到明显改善,城市建成区面积年增长率由2012年的4.5%上升到2015年的4.7%,而城镇人口年增长率则由3.1%下降至2.9%。直接反映城镇化特征的城市人口密度数据显示,2015年已出现了轻微的负增长,而2012年的这一数字为3.5%。可见,大量的通过“人为造城”来提升土地城镇化率的现象,忽视了人口和经济活动的集聚规律,其粗放而低效的土地利用方式,带来了土地资源的严重浪费。
 
3、城镇化仍有沦为房地产化的风险。从各地推进城镇化建设的实践来看,行政手段的选择偏好仍然强于市场手段。比如多地进行的行政区划调整中,频频通过“并区”、“撤县设区”等,进行大规模地征地拆迁、新城开发,利用房地产开发来维持土地财政。但问题是,在目前的土地行政性供给制度框架下,土地资源配置被严重扭曲,城镇化外衣之下的“圈地”助推了房地产泡沫。另一方面,在缺乏企业培育和产业支撑的三四线城市,许多所谓的产业新城看起来是在推进城镇化建设,但实质上却是以城镇化为名进行房地产开发,这样的“被城镇化”导致了大量房地产库存积压,造成了中国经济的严重结构性失衡。
 
新型城镇化的战略构想,为何会遭遇如此之难的挑战?究其原因,新型城镇化的本质在于人的城镇化,即促进人口集聚,实现农业转移人口市民化。在这一过程中,农村劳动力能够自由流动是关键,但这一关键性条件却受制于当下的一系列制度安排。首先,城乡分割的二元化户籍管理制度,严格限制了劳动力的自由流动和帕累托最优配置。2012年,全国农民工已多达2.62亿,但却由于户籍限制,无法享受与城市居民相同的公共服务和社会福利。随着人口老龄化加剧,老一代农民工将返回农村,大规模的“人口回流”,不利于提升城镇化水平。其次,“钟摆式”人口迁徙的根本原因是农民对于土地的紧密依赖,反映了土地制度改革的滞后。在现行制度安排下,一方面,大大地强化了土地对于农民的社会保障功能,使得农民不愿意放弃对土地的依赖;另一方面,农村集体所有土地的产权关系不明晰,导致农业转移人口的土地权益得不到有效补偿,进一步增加了其永久性流入城市的困难。最后,在现有财税体系下,地方政府基本上以“土地财政”来动员城镇化建设资金,但这一模式断然不可持续,无法从根本上为新型城镇化奠定坚实的财政基础。这一是因为现在政府实施强制征地的经济社会成本(如征地冲突事件、补偿标准上升等)急剧增加,二是因为后备土地资源存量不断减少导致用地边际成本持续上升,三是因为土地财政背后还酝酿着庞大的债务危机。
 
02
以城市群建设作为新型城镇化突破口
 
加快推进新型城镇化,必须找到关键的突破口。这一突破口必须能够促进户籍制度、土地制度、财税制度的联动改革,实现新型城镇化建设中的劳动力、土地和资金需求的紧密协调。党的十九大报告指出的“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”,显然就是这样的关键突破口。城市群作为实现区域一体化发展的载体,通过各城市之间形成定位准确、分工明确、功能互补的城市群落,其覆盖面广、纵深度高的梯度格局,为构建现代化产业体系提供了良好的空间支撑,同时也有利于推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。因此,可以通过城市群内的要素集聚功能与配置功能的协同来加快推进新型城镇化。这当中主要涉及两个问题:
 
1、产业集群带动人口集聚的问题。一般而言,城市群初步具备了现代化产业体系下的产业集群,不仅具有更加高级的生产制造工艺,而且在创新设计、品牌营销、流通管理等各个环节,融入消费者定制偏好,从而引致更多的终端需求;同时,农业、工业和服务业之间的良性互动,也将产生大量的中间需求,反过来也促进现代化产业体系的规模增加和等级提升。如果城乡之间二元化的户籍分割严重,无论在生产方面还是在消费方面,仅仅依靠现有的城市人口,不可能支撑现代化产业集群所要求的劳动供给和商品消费。因此,城市群建设和发展要求产业集群必须带动人口集聚,也即,必须有足够的农村转移人口真正融合为城市人口,这必然将倒逼二元化城乡户籍加快向一元化全国户籍过渡。
 
2、要素集聚中的优化配置问题。要素和发展能量向城市群高度集聚,物流、人流、信息流、资金流在城市群交汇,演化为大中小城市和小城镇一体化发展的城镇格局。这种格局的最大优点就是内部的资源共享和优势互补:一方面,教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育等能够实现统筹协调和多元共享,其正外部性有利于降低基本公共服务均等化供给成本;另一方面,推进基本公共服务均等化,并非简单的平均化,而是促进机会均等,而城市群多层级、强辐射的地理空间体系,意味着不管是高端人才还是普通农民工,都能在其中发挥比较优势,从而获得安身立命的机会。因此,基础设施共建共享、公共服务统筹协调也是城市群发展的内在要求。但问题是,在现行的分税制下,城市群共建共享、统筹协调的建设资金从何而来?这就要求必须加快进行土地和财税制度改革。其中,可以充分利用城市群发展过程中的级差土地收益的市场规律,不仅能够增加农民的财产性收入,而且也有利于地方政府在摆脱“土地财政”后形成稳定持续的支柱税种和主体税源,为推进新型城镇化提供资金支持。
此外,要素集聚和配置功能要实现协同,还要求城市群的组织架构须从过去那种行政化、命令性的“垂直式”自上而下结构,转化为以市场自组织机制协调为主的“扁平化”多中心网络结构。一般认为,“各自为政”的行政利益边界是阻碍城市群协同发展的主要体制机制问题。这种分割不仅仅存在于相同行政级别的城市之间,而且也常常发生于上下级政府之间。不可否认,纵向垂直式结构在树立上级政府权威、集中决策权、决策执行力等方面占有独到的优势,但同时也极易导致委托-代理问题,产生道德风险,极其不利于资源要素形成集聚和优化配置。但是,如果政府是真正的服务型政府、法治型政府,那么即使存在行政区划和等级,也并不会妨碍城市群的协同发展。实际上,世界级城市群演化的一般规律已经证明,只有充分发挥市场配置资源的决定性作用,才能增强城市群“质量型”发展的内生动力,而政府更多的是发挥公共服务供给、制度环境完善等方面的作用。这就意味着,一方面,纵向层面上政府要充分简政放权,实现信息和知识在上下级政府间的充分有效传递,增强服务型政府的执行力;另一方面,横向层面上要打破地方政府部门间的显性、隐性界限,在以市场自组织机制协调为主的基础上实现信息和知识的水平流动。
 
03
利用城市群带动新型城镇化发展的若干建议
 
毫不夸张地说,新型城镇化将是我国未来十年甚至更长的时期内实现持续健康发展的主要推动力。当前阶段,应该充分利用城市群建设的有利契机,积极应对新型城镇化推进过程中的各种挑战,加快推进农业转移人口市民化。为此本文建议:
 
1、加快建立和完善全民统一的居住证制度,剥离与户籍挂钩的利益分配功能,推进基本公共服务均等化。在以城市群为主体的城镇格局中,户籍制度全面放开和城乡基本公共服务均等化的改革步子可以迈得大一点、快一点。尤其要注重发挥城市群内各大中小城市和小城镇的人口经济集聚能力,让劳动力在地区间流动不再基于教育、医疗卫生、社会保障等公共服务差异,而是基于提升劳动生产率的需求。
 
2、全面落实农村土地确权工作,尽快建立农村产权流转交易市场,探索城乡建设用地指标跨区域互换机制。由于历史原因,大量农村土地确权的难度非常之大,尤其是城市与城市之间地带的土地权属极为复杂,这就要求各地农发局、林业局、土地局和房产局等多个政府部门进行协调,切实为农民提供确权登记服务。在此基础上,可以通过修改《土地管理法》,从法律上进一步完善“三权”分置制度,促进农村“三块地”(即农用地、农村集体经营性建设用地和宅基地)在以城市群为主体的城镇格局下实现自由流转,并且试点放开城乡建设用地指标互换的跨区域“占补平衡”的限制。
 
3、主动改革财税体制机制,考虑在城市群内实施全面的财产税,积极研究针对所有财产及其保有、获得、转让等各个环节应该征收的合适税率,从而拓宽税基、稳定税收。同时,也应该相应地加大中央财政对地方财政的转移支付力度,提高县域增值税分成比例,推行消费税共享政策等。另外,针对城市群内由于行政壁垒可能产生的税收政策边界问题,一方面需要中央政府进一步简政放权,赋予作为新型城镇化建设主体的地方政府足够的制度创新优先权;另一方面,也需要地方政府之间建立常态化的议事协调机制,商议统一的税收管理政策。
 
4、改革地方政府官员绩效的考核体制,构建涵盖经济总量增长、人均增长、生态环境保护等多元化的综合考核机制,并且针对不同地区的城市群或者城市群内部不同层级的城市(镇),对指标考核赋予相应的权重。其中,权重合理设定的总体准则是,经济愈是发达的地区,总量增长的权重应该更高,而经济愈是欠发达的地区,人均增长、生态环境保护等指标应该更高。这样一来,才能保证新型城镇化沿着集约、高效、质量型的道路推进。
 
5、坚持市场主导、政府引导的基本原则,处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。在以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局中,一方面,必须尊重市场规律,包括城市经济集聚规律、级差土地收益规律等等,合理地利用这些规律,大幅降低城镇化建设成本;另一方面,政府更好发挥作用的标准是不缺位、不越位、不错位,通过建立和完善负面清单制度来“放手”,把工作的“抓手”放到提供优质公共服务和营造良好制度环境上来。

版权声明:上海钧智律师事务所为南京大学长江产业经济研究院提供法律服务。需要转载、摘编或利用其他方式使用本研究院所有内容或观点的,应注明“来源:南京大学长江产业经济研究院”。对于不遵守本声明和其他侵权违法行为,本院保留追究其法律责任的权利。
(0)