汪德华:减税的逻辑

发布时间:2018-09-26来源:长江产业经济研究院作者:汪德华

积极财政政策应侧重减税,还是继续侧重加大以基建为主体的支出力度?中国的宏观经济政策到了一个关键的抉择时刻。

应当承认,最近几年中国推出了诸多力度颇大的减税性政策。但政府部门所说的减税,所指的是与按旧税制理想状态下能征收的收入相比,新税制征收收入是否减少。笔者认为,衡量是否选择以减税为宏观经济政策的主要抓手,关键看宏观税负,即政府各类税费收入占GDP的比重,是否在下降。受经济结构变化、税费征管力度的增强等因素的影响,完全可能发生,减税性政策不断推出,但宏观税负依然上升的现象。这样的局面在宏观层面并非是减税。

一些研究者或企业家,已经发出应更大力度减税的强烈呼吁。但这些呼吁所基于的理由,可能与决策的逻辑并不相符。例如,一些分析计算中国的宏观税负水平并与其他国家进行比较,进而指出中国应当大幅度减税。但从全球范围看,宏观税负高于中国的国家比比皆是。宏观税负本质上是一个国家的政策选择,不同的国情、不同的时期,最合适的宏观税负可能就有所不同。还有人比较单个税种的税率高低,进而要求减税。但在宏观税负既定情况下,单个税种实质上解决的是谁来承受税费负担问题,是内部结构问题,而非总量上的减税问题。

回顾历史,减税并非是中国积极财政政策的主导选择。中央经济工作会议是决定下一年度中国经济政策总体基调的关键会议。笔者查阅了1997年-2017年中央经济工作会议的公告。可以看到,除2005年-2007年提实施稳健财政政策之外,其他年份均提实施积极财政政策。2008年中央经济工作会议,首次提及结构性减税,2011年-2013年继续提结构性减税。2015年、2016年开始提减税,而非结构性减税。回顾过去21年的选择,中国积极财政政策的主要抓手是上项目、搞基建,减税并未成为中国积极财政政策的主导选择。

有意思的是,虽然是实施积极财政政策,但1997年-2003年中央经济工作会议,均要求“增收节支”。这似乎与教科书上标准范式的扩张性财政政策,“减收增支”,方向完全相反。但“增收节支”的表述,恰恰可能隐藏着中国经济政策的决策密码。观察历史,“增收节支”更为全面的表述是“增收节支搞基建”,即增加税费收入,减少一般性支出,辅以赤字支持,大幅增加基础设施建设支出。事实上,在基础设施还是短板、经济景气程度不高的局面下,这种“增收节支”是符合经济学原理的。因为,假如减税,企业或居民部门增加的收入,在经济周期下行期并不一定会用于消费或扩大投资。而政府通过“增收”,可以加大基建支出力度,短期内能够更为及时的拉动需求,长期又能够补基建短板。

是否选择减税,还需注意财政平衡的基本要求。财政支出资金,一般说来来自于财政收入加债务收入。因此,减少财政收入,要么以压缩财政支出来平衡,要么以增加债务收入来平衡。减税、压支、增债,三者之间必须要有平衡关系。决策的依据,必须考虑到三者对宏观经济的影响及其交叉效应,还要受经济政策理念、历史惯性等因素的影响。

从中国情况看,中央层面对于债务的态度历来偏保守,高度关注政府债务的宏观风险。但在地方层面,确是能多借债则多借。2015年实施的新《预算法》,并没有很好的解决地方债务失控问题。由此也导致,考虑到隐性债务,当前地方债务已经处于有一定危险的局面。从这个角度看,未来宏观经济政策通过增债来平衡减税的空间并不大。在可承担债务既定的情况下,大幅度减税的前提是能否压支。新世纪以来,受基础设施建设与社会福利体系建设双碰头的特殊国情,中国综合的财政支出水平相对较高。这样的支出水平能否压缩?需要分析其结构,分析财政支出每一细项的宏观影响。

笔者曾经测算过,与发达国家以及东欧转型国家相比,中国财政支出中资本性支出,或者说经济建设支出占比特别高,2012年高于其他国家25个百分点以上。按照预算单位的数据测算,2016年基本建设支出8298亿,其他资本性支出42794亿,企事业单位补贴9918亿,经济建设支出占总支出比重约33%。这一比重实际上较2012年已下降5个百分点,但仍远高于其他国家。从宏观经济影响看,我国基础设施建设已经高速推进二十余年,继续加大支出力度,其边际社会经济效益越来越低,且用于支撑基建的地方债务未来风险越来越大。而用于企业补贴的经济建设支出,至少从微观层面看效率不高,骗补、补贴未能真正引导企业的现象很多,在当前也成为贸易摩擦的争议点。

中国的经济建设支出比重异常高,且在宏观上看边际绩效越来越底,由此引致的债务风险反而越来越大。从这个角度看,当前通过压缩经济建设支出,支持大幅度减税具备一定的空间,中国积极财政政策到了调整方向的时候了。

决策者会选择以减税为积极财政政策主要抓手吗?2018年底的中央经济工作会议,将是关键时间点。但如同历史上“增收节支”背后的逻辑,观察者必须理解,决策者实际上面临着宏观经济政策的两难:无论长期绩效如何,增支搞基建的短期拉动需求作用都很大,当然一旦基建效率降低则易陷入债务泥潭;减税虽在长期内有助于提升经济活力,但其短期拉动需求作用小。因此,中央经济工作会议是否会选择以减税为积极财政政策的主要抓手,取决于对中国经济长短期矛盾的判断和权衡。

(本文修改稿已发表于《财新周刊》2018年第38期)

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