张月友 方青：调整新能源汽车地补政策的四点建议

内容摘要：财建〔2018〕18号补贴政策实施以来，新能源汽车市场形成了两个极端：一是补贴门槛提高，明星产品立即退市；二是新产品逐补，与市场需求脱节。国家产业政策旨在鼓励技术进步、指明产业发展方向、规范产业发展。而地方政府更应该在新能源汽车推广应用方面，接力国补，制订合理的补贴政策，推动其市场化，真正实现新能源产业发展目标。改革地方政府补贴政策，建议从四个方面着手：一是使用推广数量制定购置性补贴标准，破解逐补；二是试点对消费过程进行补贴，防止明星产品过早退市；三是地补与生产企业脱钩，打破地方保护；四是使用包括财政补贴在内的多种政策组合，加快新能源车的推广和应用。
 
新能源汽车产业属于我国战略新兴产业，但落实以市场主导和政府扶持相结合的产业指导思想，实现我国的新能源产业政策目标，目前的补贴政策潜藏着诸多危机，需尽快作出调整。

一、财建[2018]18号新能源汽车产业政策危机表现

根据中国汽车工业协会发布的最新数据，2018年1至6月新能源汽车完成销售41.2万辆，同比增长111.5%。表明在国家一系列产业政策的引导下，我国新能源汽车产能建设发展迅速，产业发展获得了良好开端。但将以上销量细分，几款明星车型的销量排名变化却揭示了财建[2018]18号新能源汽车产业政策危机。

从表1，很容易看出，在财建[2018]18号文件实施前后，我国昔日的几款新能源明星车型销量排名发生明显变化。特别是在今年6月份取消补贴后，绝大部分明星车型销量出现了断崖式下跌。只有奇瑞“eQ电动”借助3月份上市的eQ1小蚂蚁300，保住补贴，仍然取得了销量第2名的好成绩。这说明我国新能源汽车市场对补贴达到近乎完全依赖的程度，也说明我国产业政策精准地控制了新能源汽车市场。可见，现行的新能源汽车产业政策体系，无法促使或引导新能源汽车的市场化。

二、新能源汽车市场化失败的原因

首先，新产业政策提高了高续航产品补贴标准，触发了新一轮逐补
通常，新能源汽车的续航里程达到150公里，电池电量是19度左右。如果要达到300公里，电池电量会在42度左右。因此，按政策要求的百公里耗电量计算，微型纯电动车从150公里升级至300公里，耗电量将增加23度左右，以1200元/度电池的市场价格计算，其成本增加约为2.7万元。但财建[2018]18号新能源汽车产业政策的补贴标准为：纯电动续航里程大于或等于150公里，补贴标准为1.5万元；纯电动续航里程大于或等于300公里，补贴标准为4.5万元。相比前者，后者的国补增加了3万元，再加上1.5万元的地补放大效应，新政策的补贴总额则达到4.5万元，远超过新能源汽车续航里程增加所带来的成本增量。

在财建[2018]18号新能源汽车产业政策的刺激下，北汽新能源推出了EC3（续航里程为261公里），知豆推出了D3（续航里程为210公里），奇瑞新能源推出了eQ1小蚂蚁300（续航里程为261公里），江淮汽车推出了IEV6E运动版（续航里程为310公里），IEV6E推出升级版（续航里程为255公里）。表面上看，各车企纷纷推出升级车型是支持国家新能源产业政策，实则为追逐补贴行为。不止如此，通过消耗更多电池升级为高续航的新能源车利用新补贴政策抢占原有市场，也是一种不环保的表现。

其次，新政策大幅降低了低续航产品补贴，直接导致明星产品退市
表1中的几款车型，在新补贴政策实施前，比如2017年的销量排名分别是第1、2、4、6名，总销量接近17万台。到2018年上半年，他们的销量排名分别是第1、10、5、4名，总销量接近10万台。说明这些车型，曾经广泛受到市场欢迎，属于新能源汽车市场的明星产品。

新政策实施以后，纯电续航里程大于或等于150公里而小于200公里的车型，国家补贴下降2.1万元，算上50%的地补下降，补贴总额下降总计高达3.15万元。通过企业自身降本无法消化补贴下降金额，导致该部分产品退出生产。至此，前期刚刚培育起来的明星产品的“旺需”市场被新政策消融，市场配置资源规律遭到破坏。

再次，地方政府的补贴模式催生了地方保护主义
从各地方政府的新能源汽车补贴政策来看，尽管名义上是补贴给消费者，但全是由新能源汽车生产或销售企业申报，最终还是汽车生产企业受益。这给地方政府保护本土企业提供了便利。使得外地汽车生产企业想要进入本地销售，并享受本地政府的补贴政策非常困难。从而限制了本地消费者的购买选择，导致区域内新能源汽车企业间的市场竞争不充分，阻碍了新能源汽车的市场化进程。

最后，地方政府原有的补贴模式，也限制了新能源汽车的推广应用
政策初期，地方政府按国补的50%进行补贴，形成了国、地补双强的联合推力，极大地调动了汽车生产企业的积极性和主动性，使得新能源汽车产业链的前端得到了高速发展。但在新能源汽车消费端，原有的补贴模式，越来越不能满足多元化新能源汽车推广应用的需求。反而在国补调整时，地补政策产生放大效应，给市场造成巨大冲击，使得前期政策培育好的明星车型不能得到巩固和发展，造成企业在产销间产生瓶颈式阻塞。这既是企业投入的极大浪费，也背离了前期国家补贴政策推广应用的初衷。

三、调整新能源汽车补贴政策的建议

新能源汽车产业要逐步实现从政策引导培育到以市场主导和政府扶持相结合的过渡，最终完全实现由市场主导的发展路径。相应在产业政策方面，既要考虑到整个产业链的可持续发展，又要兼顾眼下产业发展潜在风险的整治。因此，针对新能源汽车市场化失败的四种原因，提出调整地方政府补贴政策，实现新能源汽车市场化的四点建议如下：

（一）使用推广数量制定购置性补贴标准，破解逐补
国家补贴政策为使产业向更高端发展，鼓励技术创新及高续航产品研发，势必降低对成熟技术和相对低续航产品的补贴力度。在这种情形下，地方政府补贴政策应形成在国家宏观产业政策指导下的政策互补，减小新国补政策对市场形成的冲击，保护已经培育的市场。

因此，建议试点使用推广数量，而非现行的使用国补50%的百分比来制定地方政府购置性补贴办法，使产品定价更贴近市场需求。也即，针对技术成熟且市场培育已经完成的产品，鼓励以量取胜；针对技术先进且在市场推广期的产品，引导以质取胜。只有产品多元化发展，才能满足不同市场需求。

（二）试点补贴消费过程，防止明星产品过早退市 
单看新能源汽车购置成本，目前确实比传统动力汽车高出很多。但随着新能源汽车的持续使用，百公里的能源消耗成本、维修成本、使用成本等均优于传统动力汽车。而且，经专家测算，新能源汽车只有行驶超过十万公里以上，才有明显的环保贡献。因此，建议试点使用充电电量和行驶里程两项指标，对消费者使用过程补贴，鼓励消费者出行多使用新能源汽车。

（三）将地方政府补贴与生产企业脱钩，打破地方保护
财建[2018]18号文件明确指出“破除地方保护，建立统一市场”，类似的精神在财建[2016]958号文件上也有提出。但目前的新能源汽车产业仍未能摆脱地方保护，其根本原因在于补贴的受益主体是汽车企业。

前期，因为生产企业的积极性还没有被调动起来，采用“国补+地补”促进生产的方式较为恰当。目前，生产企业的积极性已经调动起来了，只是市场还没办法打开，不能再延续“国补+地补”的补贴生产模式。宜调整为“国补补生产，地补补消费”的新模式。也即，理论上，国补立足于推动产品创新与新产品应用，可以继续直接补贴给汽车企业。但地方补贴应尽早改变跟随国补继续补贴给生产企业的做法，而改为直接补贴给消费者的新做法。让消费者利用补贴政策，自主选择新能源产品的好处有二：一则，可以减轻汽车企业扛地补的负担；二则，促使汽车企业全面开展竞争。

（四）使用多种政策组合，加快新能源汽车的推广和应用。
财政补贴政策主要作用是在购置阶段缩小新能源汽车与传统汽车价差，在使用阶段降低消费者支出。除此以外，其他辅助政策也能刺激新能源汽车的推广应用，也应考虑。比如推广上海市办法，在新能源推广政策中明确提出：免费发放新能源汽车专用牌照、优先发放相关专用营运额度，或者在实行机动车限行措施时，对新能源汽车给予优惠和通行便利等。