张月友：江苏对表中央要求完善指标体系、推动高质量发展的九点建议

中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，江苏省以省委办公厅文件形式，在全国率先出台名为《江苏高质量发展监测评价指标体系与实施办法》和《设区市高质量发展年度考核指标与实施办法》的高质量发展监测评价考核办法，显示在主动对表中央高质量发展的要求方面，江苏省率先有了操作指南。

一、 完善我省高质量发展指标体系

总体上，现行的江苏高质量发展监测评价指标体系已经形成了以江苏高质量综合统计指标体系为主体，以设区市高质量发展年度考核指标为补充的一个完整的体系。但该评价指标体系仍有以下两大可改进之处： 

1.仅有指标名称、内容说明、计量单位和资料来源，缺少指标类型和权数，影响高质量评价和考核的科学性和可操作性。 

现有69项三级指标中，各指标对高质量发展的重要性不同。有必要区分哪些是约束性指标、哪些是主要监测评价指标、哪些是重要监测评价指标，而不能仅考察水平指标和相对指标简单认定地区高质量发展水平，更不宜将各指标同等对待。另外，高质量评价指标具有多维性和主观性特征，不同加权方法会得出差异性较大的评价结果。如何科学设计权数进行加总既是指标体系设计的重点，也是难题。为克服加总的不一致性和随意性，各指标权数也应予以明确。

2.个别指标存在争议、部分指标统计衡量标准不统一、与其他指标存在重叠和嵌套关系、数据来源的主观性较强、区域间不具有可比性和数据不可得等问题，影响指标的可靠性、适用性和准确性。

比如，“单位工业建设用地工业企业利润”等几项指标都用到规上工业企业利润指标数据，指标间相关性较高。特别是，由于企业统计数量发生变化、加强统计执法、剔除重复计算和非工业生产经营活动剥离等因素影响，统计局公布的规模以上工业统计数据的使用在今年引发很多质疑和争议，暂时不宜将其作为高质量发展的衡量指标。“营商环境指数”涉及到的创业创新环境评价主观性较大，如果直接使用二手数据，其数据质量无法保证，等等。

针对以上问题，以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为理论依据，思考影响江苏高质量发展的主导因素，对省定苏办发【2018】22号文件指标体系进行“减、增、换”三步调整：剔除“单位工业建设用地工业企业利润”、“自来水深度处理率”、“营商环境指数”等指标；添加反映城市品质化发展和落实乡村振兴战略成效的“城镇万人绿地与广场用地面积”、“单位乡村公共建筑投入”等指标；在反映文化基础设施健全情况上，用“每万人拥有图书馆面积”替代“人均拥有公共文化体育设施面积”，在反映农村基础设施建设水平上，用“乡村集中供水覆盖率”替换“农村供水入户率”等，等等。最终保留51项三级指标。因为几种常用的多因素综合评价方法中，主成分分析法的优点较为明显，因此，使用这种方法对各指标科学赋权。

二、用指标体系监测江苏高质量发展

用指标体系监测江苏高质量发展，主要分纵向时间趋势、横向省际对比和横向省内对比三个维度测度和评价江苏高质量发展现状和水平，确定江苏高质量发展补短板的重点领域、主要任务和关键举措。监测发现：

首先，高质量发展被提上议事日程以来，江苏致力于创新、智造、富民，建设生态文明、美好江苏，高质量发展指数逐年向好。2015-2017年，江苏各年的高质量发展指数绝对值虽然仍处于较低水平，但发展趋势呈逐年平稳上升态势，分别为-0.96、-0.08、1.04。与东部其他省市比较，江苏高质量发展指数排名低于北京、上海和浙江，高于天津、广东、福建、山东、海南和河北，处于第四位。相对于江苏省GDP规模的全国第二排名，江苏高质量发展位次下降两位，而相对于人均可支配收入的全国第五排名，江苏高质量发展排名上升一位。

其次，从六个方面高质量发展指标表现看，我省城乡建设高质量、文化建设高质量和生态环境高质量的贡献权重分别为20.5%、19.6%和16.5%，合计贡献达到56.5%。经济发展高质量、人民生活高质量和改革开放高质量的贡献权重分别为15.3%、14.5%和13.7%，合计贡献剩下的43.5%。相对我国东部地区其他省市而言，江苏各方面指标高质量发展对总指数的贡献权重较为均衡。2017年，江苏各方面高质量发展指数从高到低排序依次为：文化建设高质量（1.15）高于总指数，人民生活高质量（0.99）、城乡建设高质量（0.98）、经济发展高质量（0.93）、生态环境高质量（0.92）和改革开放高质量（0.31）低于总指数。在东部省（市）中，江苏城乡建设高质量发展指数排名第一，高质量发展效果显著。文化建设高质量位列第四，与总指数排名位次相同。剩下的四个单方面指标的江苏排名都低于其总指数排名。其中，经济增长高质量排名第六，人民生活高质量和生态环境高质量均排在第五位，改革开放高质量效率最低，排在第十位。因此，从纵向时间轴视角看，江苏省人民生活高质量、城乡建设高质量、生态环境高质量、经济增长高质量、改革开放高质量五个方面指数低于总指数，这五个领域的高质量补短板成为提高江苏省高质量指数绝对水平的重要方面。从横向视角监测东部地区高质量发展状况，江苏经济发展高质量、人民生活高质量、生态环境高质量和改革开放高质量四个单方面指标在东部地区排名都低于其总指数排名，这四大指标又成为提升江苏省高质量发展指数在东部地区相对位次的重要方面。将两者结合，显示改善经济发展、改革开放、生态环境和人民生活四大方面高质量发展状况既能提升江苏省高质量发展的绝对水平，又能提升江苏省高质量发展指数在东部地区的相对位次，应当作为江苏省高质量发展着重补齐短板的重点领域。

最后，对省内13个设区市高质量发展现状开展定量监测和比较研究，归属苏南的五个地级市（南京、苏州、无锡、常州、镇江）高质量发展总指数排名前五，南京作为省会城市，仍然处于引领地位，苏中三市（南通、扬州和泰州）排名居中，苏北五市（徐州、盐城、淮安、连云港和宿迁）分别位于后五名，我省各板块间高质量发展差距较大，分化明显。在六个方面高质量排名中，13个设区市排名虽各有高低，但总体上仍然保持苏南板块优于苏中板块，苏中板块好于苏北板块的格局，地区间高质量发展不平衡成为影响江苏整体高质量发展的关键因素。

三、江苏推动高质量发展的对策建议

1.使用科学方法确定“苏办发【2018】22号”文件指标体系的指标类型和权数，并对主观性较强、数据缺失、区域间统计口径不一致等的基础指标进行适当调整，以提高其测量标准在全国范围内的科学性和适用性。

2. 补经济发展高质量短板，重点是实施创新驱动和结构调整战略。江苏经济发展高质量面临高杠杆、创新不足与结构调整困难等突出问题。要求紧抓涉及防范化解重大风险的地方债，涉及创新发明涌现和高端人才培养的知识产权保护和创新发展投入，涉及建设服务型政府、把生产性服务业作为产业升级主攻方向继续推进结构调整等方面指标做文章。

3.补改革开放高质量发展，应避免战略性新兴产业过度依赖外资问题。我省战略性新兴产业实际利用外资占实际利用外资总额比重这一指标的影响系数为负，且对改革开放高质量的影响权重不低。说明在“引进来”方面，江苏省虽借助外资大力发展战略性新兴产业，但关键技术不掌握在自己手里，不利于江苏自主可控的现代制造业产业体系构建。

4.补生态环境高质量短板，需在落实国家环保决策部署上下工夫。2017年，全省大气环境质量还处于长三角及全国各省份中靠后位置。土壤化肥农药使用量居高不下。全长433公里的长江江苏段干流两岸分布着15个化工园区和700多家化工企业，对30多个集中式饮用水源地和备用水源地的隐患颇重。总的来说，全省还处于环境高污染、高风险阶段，环境对经济社会发展与承载力仍不足。

5.补人民生活高质量短板，医疗和教育高质量供给是重中之重。人民生活高质量应重视实现人民群众对医疗服务均等化愿望。我省学前教育仍是教育体系中的短板，区域、城乡和园际差异仍然较大，教育成本惊人，普惠性幼儿园不能实现广覆盖，随着二胎政策的放开，学前教育资源不足的供需矛盾将进一步加剧。

6.实施区域协调发展战略。相对来说，我省苏北地区是经济发展落后地区，如果高质量发展在这些地区没有得到很好的提升，没有实现跨越式发展，江苏不平衡的区域格局就无法打破，高质量发展就是不全面的。

7.深化主体功能区战略。以功能定位划分经济地理版图，是在更深层次上推进区域统筹协调发展。推进我省主体功能区建设，关键在于精准定位区域角色的前提下，实现区域功能互补，打破机制体制障碍，使生产要素在江南江北之间自由流动，使城市间的分工与合作呈现更高效率。

8.完善基础设施建设。江苏虽然是经济强省，因受苏北地区长期没有高铁拖累，我省每百万人口仅拥有高铁35公里，处于全国末位。可见，完善基础设施建设任务很多，当务之急是补齐苏北地区高铁交通运输建设短板。

9.推进基本公共服务均等化。推动区域协调发展，必须实现共享发展。短期内可以紧扣省内区域和城乡基本公共服务大体均衡目标，从公共服务供给切入，去除城乡和区域间资源配置不均衡、硬件软件不协调、服务水平差异较大等短板。