汪德华:社保降费抗疫:这次不一样

发布时间:2020-02-23来源:长江产业经济研究院作者:汪德华


文|汪德华
南京大学长江产业经济研究院特聘研究员 
中国社科院财经战略研究院研究员

2月18日的第82次国常会决定,今年阶段性减免企业社保费和实施企业缓缴住房公积金政策,多措并举稳企业稳就业。20日,相关部委明确了政策细节。此项政策,是应对新冠病毒肺炎疫情冲击综合性扶持政策中的浓重一笔;与过去历次社保降费以及反危机宏观政策相比较,也有其特殊性;如何落地生效也面临诸多挑战。

这次不一样

此次阶段性减免缓政策包括:从2020年2月起,湖北省可免征各类参保单位养老、失业、工伤社会保险单位缴费部分,免征期限不超过5个月;其他省份可根据受疫情影响情况和基金承受能力,免征中小微企业三项社会保险单位缴费部分,免征期限不超过5个月,大型企业可在不超过3个月内减半征收。职工医保统筹基金累计结存可支付月数在6个月以上的,各省可由省政府决策,减半征收医保单位缴费。除之外,受疫情影响严重的企业,都可以申请缓缴不超过6个月的社会保险以及住房公积金单位缴费。各项政策均主要针对企业,不包含机关事业单位。

人社部匡算,养老、失业、工伤三项减免预计将达到5000亿以上;医保局初步匡算,最大可为企业减征1500亿。公积金和社保费的缓缴,也将对企业改善现金流帮助很大。用一个词概括,这次的社保抗疫新政是“史无前例”,在中国没有,在国外也没有。

自1998年社会保险制度建立以来,实施社保费减免缓政策的主要是两次。第一次是2008年底为应对全球金融危机出台的“五缓四减”,五项社会保险都可申请缓缴,除养老保险外其他四项社会保险均可视情况适度减免。该项政策最终执行到2010年底。第二次是2015年开始,2019年达到顶峰的以养老保险为主体的降费率政策。2003年SARS疫情同样对中国经济产生了严重的影响,但并没有出台社保费减免政策。

此次“史无前例”的社保抗疫新政,具有阶段性、力度大、针对性三大特点。

阶段性体现在:2008年“五缓四减”政策实施长达两年,2019年的降费率政策是制度性变化而非短期对冲性政策,而此次的减免缓政策长则6个月,短则3个月。

力度大体现在:由于不涉及养老保险,2008年降费率大约在2个点以下;2015-2019年间单是养老保险降费率就达到4个点;而本次部分免征三项社会保险的企业降费率将达到20个点以上,仅享受减半征收的企业也将达到12个点以上。正是因为降费力度如此之大,短短几个月的政策实施期就达到6000亿以上的减费效果,超过2019年的4000亿降费,且是在延续已实施的制度性减费基础上的叠加效果。

针对性体现在:此次政策按照疫情影响程度,地区、企业类型不同政策力度不同,且将具体政策制定交给省级政府。新政对处在疫情严重湖北省的企业、受疫情影响严重的中小微企业给与了特别照顾,均是养老、工伤、失业三项保险全免5个月。而以往两次新政没有这类区别对待。

效果

史无前例地出台力度如此之大的社保新政,显然是考虑到本次疫情冲击的独特性。一方面,2003年SARS疫情的影响主要局限在几个省份,而今年的新冠病毒疫情的负面影响可以说是全国各地。由于新冠病毒是流氓病毒,传播规律尚未摸透,全国各地已严防死守一个多月,复工依然存在严重困难。一些调查表明,即使是疫情不严重的地区,春节假期已过去两周后的复工率也仅在20%左右。另一方面,2003年恰处在中国加入WTO、住房制度改革之后的高速增长周期的起步阶段;而今年经济下行压力依然较大,企业效益下滑已延续多年。

新冠病毒具有传染性,企业经营停摆也具有传染性。在疫情冲击下,人员流动、物资供给、物流都会受阻,企业即使想复工也面临重重困难。一家企业不能如期复工,在产业链日益复杂的今天,也将影响其他企业的复工。企业不能按期复工,缺少收入将导致现金流发生困难;人工、社保、租金等刚性成本还要支付;履约困难还可能会导致客户流失,影响未来发展。一句话,疫情冲击已导致企业经营非常脆弱,特别是中小微企业。

企业经营的好坏,连带的是就业,是民生。国家对此也高度重视,一方面是积极畅通物流和交通,同步推进抗疫和复工,另一方面出台全方位的金融财税政策,帮助企业渡过难关。金融政策主要是维持企业现金流不断,降低企业资金成本。此次出台的社保费和公积金缓缴政策同样有此类效果。在财税政策方面,扶持企业无非是减税、降费、发补贴等手段,最终都要影响到综合财政收支平衡。

一些论者呼吁,为抵抗疫情的负面影响,今年应额外大幅增加赤字,最好能达到万亿规模以刺激经济。但受2019年大规模减税的影响,当前一般公共财政已处在紧平衡状态,从这个渠道扩大赤字或许空间不大。从宏观意义上看,此次超常规的6000亿以上的降费,其实也是广义赤字或者说是综合赤字的部分。可以说,这是一次突破常规、额外安排、力度颇大的财政刺激政策。对此次疫情宏观冲击的影响已有很多估计,多数认为将影响全年经济增长0.2-0.5个百分点,也就是5000亿以下。此次额外安排的以6000亿降费为主体的赤字,如果财政乘数能接近1,从宏观上应当能够对冲。

采用以降费为主体的积极财政政策,也很精准。采取一般性的减税政策,其实复工困难的企业受益很小,因为其没有多少收入和利润,本身就不需要交多少税。而只要保有就业岗位,即使企业没有复工,社保支出都是刚性的固定成本。在这种情况下,减免社保费直接对冲企业的固定成本,而且与就业岗位直接挂钩,可以说是简单直接有效。

当然,“新冠肺炎疫情虽然给经济运行带来明显影响,但我国经济有巨大的韧性和潜力,长期向好的趋势不会改变。”企业要对长期发展充满信心;短期的难关,也并不能完全能依赖政府解决。当前需要共克时艰!在政府层面,已出台的财税金融政策应当能帮上一把;各市场主体间还要加强协调,多方互助。

精准落地

“史无前例”的抗疫社保降费,可以说是扶持企业渡过难关的及时雨。但中国的情况往往是,政策出台是10%,有效落实是90%。此次社保新政如何精准落地,要求更高点在稳企稳岗方面如何提升资金绩效,尚有不少挑战。概括而言,主要是要解决好收支总量的不平衡,地区间的不平衡,行业和企业间的不平衡。

首先是解决好收支总量的不平衡。各类社会保险项目均是基金制,收支要挂钩。中长期的收支平衡是各项社会保险可持续发展的基石,如果因为此次降费导致社会保险可持续发展遭受较大冲击,则是得不偿失。此次新政明确,阶段性降费不影响各项社会保险的待遇支付,也就是说支出不受影响,阶段性的收支不平衡自然就发生了。

以企业养老保险为例,2015年开始就已是缴费收入低于养老金支出,主要依赖财政补贴才有年度结余,中长期平衡本就压力重重。此次额外的养老保险阶段性降费预计减收将达4000亿,今年如何平衡?中长期如何平衡?从相关部委表态看,今年应当主要依靠动用以往年度几万亿的结余补充,同时中央财政专项补贴还要在2019年5261亿的基础上进一步增加。从中长期看,一者是靠加大中央财政补充力度,更重要的是加大划转国有资本充实社保基金的力度,加大相关制度改革力度。从相关部委的表态看,总量上的收支平衡应当有充分的考虑。

其次是处理好地区间的收支不平衡。当前各项社会保险的收支责任,还是主要压在市县级政府层面,少数项目少数地区压在省级政府身上。虽然总量上收支平衡问题不大,但在负责落实的各个地区,今年就要直面本级的收支平衡。恰恰是3000多县级政区,300多地级政区,在各项社会保险收支平衡的基本面上千差万别。本次新政考虑疫情严重程度将湖北独立出来了,但在地区收支平衡方面没有明确说法,主要是由省级政府自主决策降费力度,中央给与一定支持。中央的地区平衡扶持政策主要是中央财政补贴要考虑地区因素;同时养老保险中央调剂金比例由3.5%提高到2020年的4%,预计可在去年基础上额外支持受益省份数百亿。实施中,目前的地区平衡政策仅限于中央与省级政府之间,力度如何尚不得而知;省级以下如何平衡,尚有不少工作要做。如果地区收支不能平衡,则要么发生待遇支付危机,要么降费政策无法落地。企业的经营是在全球范围内竞争,降费政策的落地则要受到地区收支平衡状况的影响。算好账,安排好资金,将直接决定社保降费政抗疫策的落实力度与企业间公平程度。

第三是处理好行业和企业间的不平衡。此次社保降费在地区和企业类型层面视疫情影响程度做了区分,但在全国层面没有明确行业区分。可是,从疫情冲击来看,行业影响差异恰恰是巨大的。总体而言,受阶段性冲击线下服务业几乎是停摆,例如政治局常委会提到的住宿餐饮、文体娱乐、交通运输、旅游等行业;而一些线上服务业,一些互联网、自动化相关产业,则显出勃勃生机;一些制造业虽然短期冲击明显,但疫情结束之后将会明显受益于反弹。因此,社保新政在行业层面更为精准非常必要。幸好,中央出台的政策主要是导向性、原则性,省级政府还有不小的完善政策细节的空间。

还需要注意,虽然本次降费给与中小微企业5个月的免征三项社会保险,但中小微企业特别是小微企业本身参保面就很低,可能受益较小;大企业可能受益更明显。从稳定就业岗位的目标出发,其他政策对于中小微企业还需予以特别关注。例如还需要加大失业保险发放稳岗补贴的力度,政策实施要更为精准。
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