于晓华、陈志龙、曾寅初：做好食品安全“有效监管”，促进“地摊经济”健康发展的政策建议

摘要
地摊食品由于生产规模小、流动性高、生产安全规范性不高，使得食品安全监管非常困难。在炎热夏季到来之际，食品安全挑战更加巨大。如果严格按照《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国行政许可法》等法律法规、对“地摊食品”的食品安全强化监管，实行《食品经营许可证》制度，很可能无法促进“地摊经济”发展；或者造成监管成本过高并转嫁给地摊商贩，造成地摊商贩利润降低、竞争力减弱、甚至逆向选择致使食品安全水平反而降低等问题，影响促进民生发展目标的达成。本报告提出了一系列食品安全的“有效监管”的政策建议，促进“地摊经济”健康发展。


由于受新冠疫情以及全球经济整体不景气的影响，新冠疫情在我国得到有效控制后，经济增长下行压力较大，就业形势严峻，国民收入增长增速放缓。为了优先保障民生需求，中央在积极引导发展“夜经济”和“地摊经济”。各地的夜市、夜游等“夜消费”项目或恢复开放，或延长营业时间，“夜经济”持续发力，大大提振了市场消费。中央文明办也明确指出，为了优先保障民生需求，在今年全国文明城市测评指标中，明确要求不将占道经营、马路市场、流动商贩列为文明城市测评考核内容。

虽然“地摊经济”包含了多样内容，但是食品却是地摊经济中不可或缺，甚至是最重要的一部分。由于地摊规模较小，食品安全防护和标准化不到位，且地摊具有很大的流动性，给食品安全监管带来了很大的困难。

炎热夏季即将到来，食品容易腐败，滋生蚊虫，这有可能进一步造成食品安全问题，给广大消费者健康带来威胁的同时，也给“地摊经济”的健康发展带来了阴影。

我国的《食品安全法》以及《食品安全法实施条例》对食品安全提出了非常严格的监管，促进了我国食品安全水平的整体提高。如果对标《食品安全法》以及《食品安全法实施条例》，对“地摊食品”的食品安全进行非常严格监管，监管成本会非常高昂，必然会转嫁给地摊食品商贩，会使得“地摊食品”价格上升，竞争力下降，甚至发生逆向选择导致食品安全水平整体下降，达不到监管目的以及民生发展的目标。

如何有效监管“地摊食品”的食品安全，促进“地摊经济”健康发展？本文就此提出一些针对性的政策。


食品安全事件原因是多样的：包括(1)微生物污染、(2)农兽药残留超标、(3)人畜共患病、（4）违法添加非法成分、以及（5）假冒伪劣食品等。一旦发生重大食品安全事件，造成大规模人群中毒，社会影响巨大，很可能使大家开始质疑“地摊经济”整体形象，使得整个“地摊经济”的政策形象受损，同时也使得促进社会消费目标难以达成。

食品安全一直是社会关注的焦点。按照国家统计局2017年的民生调查数据，民众最担心的食品安全具体问题是违法添加食品添加剂；其次是食品过期变质问题；然后是农药兽药、抗生素以及重金属超标等问题（图1）。


2015年之前，由于“苏丹红”、“毒水饺”、“药水豆芽”，“毒生姜”、“罂粟调料”等一系列重大食品安全事件，人民群众对食品安全的满意度降到历史的低点。国家统计局的民生调查发现国民对食品安全的满意度在各项满意度调查中都是垫底的。2015年全国人大修改通过了新的《食品安全法》，理顺了食品安全监管的权责关系，加大了处罚力度，食品安全抽查合格率开始逐年提高。公众对食品安全的满意度也在逐年回复。

按照国家市场监督管理总局的统计，2019年下半年全国市场监管系统共完成并公布3673579批次食品样品监督抽检结果，按照食品安全国家标准检验3591644批次合格，81935批次不合格，总体不合格率为2.2%，比2018年同期下降0.2个百分点。食品安全的总体形势不错，但是还有很大的改善空间。

但是，《食品安全法》及其《实施条例》在针对规模小且流动性很强的“地摊食品”商贩，监管会遇到很大的难题。必须要采取有效的监管手段，既保证地摊食品经营符合《食品安全法》，又能使得消费者的食品安全得到保障，还要使得地摊食品商贩的利润有一定的保障。


“地摊食品”有几个特征：规模小、流动性大、生产标准化程度低、生产过程透明度不高、人民群众的放心率低等。

按照国家统计局2017年的民生调查数据，消费者对路边小摊食品的放心率最低，只有20.68%（图2），远远低于大型超市、农贸市场和小卖部，甚至网购。

由于地摊食品的这些特征，给食品安全监管提出了很大的挑战。根据《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国行政许可法》、国家食品药品监督管理总局《食品经营许可管理办法》、《食品经营许可审查通则（试行）》等有关规定：食品销售经营者、餐饮服务经营者、单位食堂三种主体都应当取得《食品经营许可证》。

《食品安全法》第六十一条更是明确规定：

“集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者，应当依法审查入场食品经营者的许可证，明确其食品安全管理责任，定期对其经营环境和条件进行检查，发现其有违反本法规定行为的，应当及时制止并立即报告所在地县级人民政府食品药品监督管理部门”。

在地方政府实际操作中，《食品经营许可证》是一种“后置审批”程序，要求经营者首先取得《营业执照》。对于这些新入“地摊食品”经营者来说，很难取得《营业执照》和《食品经营许可证》。如果强制要求他们取得“两证”，他们符合要求取得这些许可，这些经营成本很可能转嫁到地摊食品商贩身上，会造成他们生产成本上升、利润单薄、竞争力下降等问题。反过来，他们为了必要的利润，过分的监管可能反而激励他们降低食品质量，造成更多的食品安全问题。

如果不能有效监管地摊食品安全，地摊食品经营者长期处于非法状态，也很难提升消费者对地摊食品的安全放心率，“地摊经济”很难有长期健康的发展，甚至可能带来一些负面的社会影响。

如何在《食品安全法》的框架下，对地摊食品的食品安全做出有效监管，同时不增加地摊商贩的经营成本，有效促进民生发展，我们具体的提出一些适度监管的政策建议。


对于有效监管“地摊食品”的食品安全，我们提出以下政策建议：

1、对地摊食品的经营者设立简化《食品经营许可证》制度，加强食品安全管理的宣传、教育和引导工作
为了满足《食品安全法》等法规要求，建议对地摊食品经营者设立简化《食品经营许可证》制度，与《营业执照》等前置许可不挂钩，通过APP软件可以在线直接申请。

同时，政府食品安全监管相关单位（主要为市场监督管理局，还包括农业行政管理部门、卫生行政管理部门、以及城市管理部门），就食品安全的注意事项对各个地摊商贩做好宣传、教育和引导工作，让地摊商贩从思想意识上开始重视食品安全。可以把基本的食品安全知识的考核作为地摊《食品经营许可证》的发方条件。

2、设立食品安全自查标准程序，让地摊商户做好自查工作
在对地摊食品经营者实施宣传教育引导的基础上，政府可以邀请专家设立一些食品安全保障的基本程序（包括用水、洗手、碗筷清洗、进货渠道、定时消毒、厨余垃圾处理等），设立标准表格，对于程序表格中的每一条，要求地摊商户每天做好自查工作，并公开让消费者监督。

3、地摊要定点安置，减少流动性
对照《食品经营许可证》等级，对地摊经营者要做好定点安排工作，减少流动性，在方便消费者寻找的同时，也便于食品安全管理部门监管。

4、食物来源申报制度
按照《食品安全法》（第四十二条），各地食品安全管理部门要建立食品来源的“可追溯体系”。政府可以设立一个APP，建立一些标准程序，让地摊商户申报食品来源，基于这些数据，政府可以通过大数据及时发现食品安全隐患。

5、集中强化消毒
对于地摊集中地带，政府每天要做好消毒工作。这既有利于防止新冠肺炎疫情等传染病，也有利于减少蚊蝇、细菌等食品安全隐患。夏天蚊蝇滋生，大肠杆菌等病菌极易造成大规模食品安全事件。

6、增加消费者反馈，采取黑名单曝光制度
通过网络，建立消费者对地摊商户的反馈系统。这既有利于培育和发展“好的地摊品牌”，口碑好的商户自然关注也比较多，将来使他们能够脱离地摊，更加健康发展；也有利于曝光有食品安全问题的地摊商户。

7、残余食物垃圾集中处理
地摊食品一个重要的问题是残余食物垃圾的处理。如果不集中处理，很容易发生垃圾满天飞，既影响地摊消费环境，又容易滋生蚊虫和细菌等食品安全隐患。政府要提供必要的公共设施，对残余食品以及包装等垃圾集中收集处理。

（作者于晓华系长江产业经济研究院特聘研究员，哥廷根大学经济学教授；陈志龙系长江产业经济研究院特聘研究员；曾寅初系中国人民大学农业与农村发展学院教授）

注：本研究受到国家自然科学基金重点课题“食品安全消费者行为与风险交流策略研究”的资助（项目编号：71633005）。