江静课题组:高水平全面建成小康社会 系列调研报告

发布时间:2020-08-28来源:理论之光作者:江静等


深化改革促变革
——江宁持续做优做强高端制造业打造千亿级基地的经验

改革开放40多年,中国制造业由复苏走向崛起,逐步成为世界制造大国。长三角地区是中国经济发展最快的地区,以江苏地区为代表的制造业的持续做强,是中国制造的核心内容,也是中国经济增长的重要引擎。地处江苏南京市主城南部的江宁区,从无到有、由小到大摸索出了一条现代制造业高质量发展之路。近年来建立了“3+3+3+1”的现代产业体系,以提质增效为目标,聚焦优势产业地标,把握先发优势,立足特色规模,加快建设绿色智能汽车、智能电网、生物医药、未来网络、航空等五大产业地标。2019年4月,工业和信息化部发布2018年国家新型工业化产业示范基地发展质量评价结果,江宁区“装备制造(智能电网装备)示范基地”从332个国家级产业示范基地中脱颖而出,成为南京市唯一获评的五星级示范基地。总体说来,江宁区坚持贯彻新发展理念,按照高质量发展要求,以推进产业转型升级为目标,统筹做好稳增长、稳投资各项工作,在持续做优做强高端制造业、打造千亿级基地方面积累了大量的经验,值得各地学习。其具体经验包括坚持创新引领和驱动、培育先进制造业集群、推动智能制造、合理有效稳投资和深化改革促变革。其中,深化改革促变革是江宁持续做优做强高端制造业最重要的经验,也是做优做强高端制造业的重要保障。

党的十九大提出要深化供给侧结构性改革,把提高供给体系质量作为主攻方向,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。江宁区坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,以市场化改革、集成改革和中小工业集中区转型提质为突破口,打好“开放提质强改革”主攻仗,初步构建了创新驱动经济社会发展的新格局。

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市场化改革


江宁区围绕“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”主线,一手抓简政放权释放市场活力,一手抓市场监管和公共服务改革发挥政府作用,推进全面深化改革不断取得新进展。

一是审批服务和商事登记改革。按照中办《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》要求,江宁推进政务服务“一门办理”,完善政务中心“一站式”审批服务功能,建设全市最大最全政务服务综合体。在全市范围内首创“延时服务”,为市民提供错时、延时服务的改革举措被写入中央审批服务便民化指导意见。在全市率先推进联合图审中心进驻,全区范围内新建项目的施工图设计文件实现“网上审”。增设服务大厅和便民利民服务点,方便群众“就近办”、避免市民“来回跑”。打造“互联网+政务服务”自助体验区,个人企业信用信息查询、营业执照及社保证明打印、出入境自助取证签注等30余项服务,实现全年7*24小时“不打烊”。

在全区推进商事登记改革,提升企业办事便捷度,建设一流的营商环境。主要包括三个方面:一是集成服务,推行并联办理。审批局牵头对开办企业流程进行梳理,公开招标刻章企业入驻,同时协调区税务局入驻市民中心,将“开办企业”所涉及的企业登记部门、公安部门、税务部门、刻章企业进行物理集中、集成服务、并联办理,企业开办从申请办理营业执照、刻章、税务、银行开户“只跑一趟”,三天内办结。二是优化流程,压缩审批用时。企业登记实现名称查询不见面;依托网上申请、网上登记、网上核准、发放电子营业执照的全程电子化,实现企业登记全程不见面;依托营业执照快递服务和自助打照机,实现审批结果不见面。窗口实行注册登记独立承办人机制,给窗口人员授予“核准”权限,发放营业执照环节实现0.5工作日办结。三是政银合作,携手企业登记便利化。在全市率先试点的基础上,通过与银行网点的“银政合作”,全面推进全程电子化。目前,国家市监总局已明确江宁区为全国企业开办全程网上办改革试点区。

二是人才体制机制改革。截至“十二五”末,江宁人才工作,仍存在三点问题:一是相较于人才集聚的体量,高精尖人才还有所欠缺,人才产业绩效还没有形成较大规模;二是相较于政府作用的发挥,市场“这只手”还有所欠缺,金融机构、中介服务机构等市场主体活力还不够;三是相较于硬件支撑的建设,在创业服务、子女就学、国际社区等方面的“软环境”还不够完善。针对以上问题,江宁围绕贯彻落实全市创新驱动发展“121”战略和市委1号文件精神,大力实施人才强区战略,深入推进《创新人才集聚专项行动实施方案》,进一步引育“高精尖缺”产业人才,加快构建人才集聚“量、质、效”全面开花的创新高地,努力为高质量推进“强富美高”新江宁建设提供坚强人才支撑。特别在“放权松绑”上大放异彩:一方面,在人才评价上向市场放权。推行市场化评价,充分发挥企业引才用才主体作用;推行人才评价积分认定制,强化企业风投估值、运营效益、发展前景的积分权重,让市场为人才“打分”。另一方面,在人才使用上为人才松绑。围绕盘活科教资源“富矿”,不断畅通人才自由流动渠道,引导支持开发园区建立人才发展缓冲基地,设立高层次人才专项事业编制,实行科教人才在高校与园区“双落户”,打破科研人才创业创新的身份桎梏;探索构建人才创业救助机制,对创业失败的人才给予宽容肯定和政策帮扶,消除人才创业“后顾之忧”。

三是深化要素市场化配置改革。要素市场化配置是成熟市场经济体制必然要求。深化要素市场化配置改革,重点在“破、立、降”上下功夫。“破”就是大力破除无效供给,处置僵尸企业,用市场化、法制化手段化解过剩产能。“立”就是大力培育新动能,推动传统产业优化升级,培育一批具有创新能力的排头兵企业。“降”就是大力降低实体经济的成本,通过深化改革降低制度性交易成本和用能、物流成本,继续减税降费,激发各类市场主体活力。2018年,江宁区统一部署,牵头组织有关部门和各街道、园区,合力开展要素市场化配置综合配套改革,完善企业亩产效益综合评价机制,促进落后产能淘汰退出和低效产业用地再开发,加强煤炭和能源消耗总量控制,协调和推进电力直接交易等工作,各项改革顺利推进,取得良好成效。特别是研究出台了江宁区资源要素配置改革实施办法。全面落地差别化土地使用税、差别化水电气价、差别化土地使用年限的基础上,研究制定了弹性年限出让、差别化排污权供给、差别化招才引智等政策。

四是探索“长期租赁、租售共享”的住房体系改革。江宁全面贯彻党的十八大和十九大及中央城市工作会议、中央经济工作会议、省委城市工作会议精神,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,以建立购租并举的住房制度为主要方向,健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系。在包括空港、软件园在内的每个片区都启动建设了一批长期租赁用房,保障企业技术、研发、管理人才的住房需求,通过“租房补贴、先租后买”等形式,切实解决企业留不住人才、员工生活成本高、企业住房补贴高的问题。

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集成改革


集成改革注重顶层设计、强化系统集成,是习近平总书记推进改革的重要思想、基本方法和鲜明特点。改革越深入,越要涉险滩、啃“硬骨头”,对系统性、整体性、协同性的要求越高,越需要各项改革措施综合配套、协同推进。为此,江苏省委提出要以改革系统集成为突破口,把分散开展的各项改革试点集中到一个改革试点平台落地。2017年9月,南京市委市政府将江宁区确定为集成改革试点区,2018年3月30日,南京市召开江宁集成改革试点推进会,正式出台《江宁区集成改革试点总体方案》。

试点启动以来,江宁区发扬首创精神,大胆试大胆改,重点聚焦“放管服”改革,形成一批诸如“相对集中行政许可权”“预审
代 办 制”“不见面审批”“互联网+政务”等可复制、可推广的改革成果,不断推进治理体系和治理能力现代化。

一是相对集中行政许可权改革。实施相对集中行政许可权改革,是中央和省市推进“放管服”改革的重要举措,由行政审批局统一行使许可权,对行政审批全过程、全链条的有机整合,能切实解决群众办事“在部门间反复折腾”的问题。通过对审批权的相对集中,让审批与监管相对分离,行业主管部门有更多精力更好地履行监管与服务职能,进一步促进政府治理体系和治理能力的现代化。江宁区于2017年6月成立行政审批局,2017年12月印发审批局“三定”方案,2018年5月出台《江宁区相对集中行政许可权改革工作实施方案。依托集中审批优势,江宁审批局推出部门联合勘验、证照套餐联办、“一窗受理,集成服务”、审管信息协调联动等利企便民举措。加强事项整合,以证照联办形式推动多头审批向套餐服务转变。通过对套餐申报系统的应用,办理全过程从办事人角度出发,只提交一份材料一次性办结不同事项,有效缩短办事时间。

二是预审
代 办 制。针对投资项目审批时间长、中介服务多、盖章多、收费多、材料多的“一长四多”问题,江宁区坚持以系统思维、集成举措,探索走出了“模拟审批——代办服务——预审代办——相对集中”改革路径,实施“一网通办、全程代办、预审联办、集中批办、不见就办”的集成服务,实质是通过代办员的服务,搭建企业与部门沟通桥梁,充分利用部门审批人员提前服务,把企业拿地等待过程转换为政府服务过程,减少前置限制,畅通审批服务,缩短审批时限。2018年,代 办 制写入中办《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》,面向全国推广。

三是“不见面审批”和“互联网+政务服务”。江宁着眼于深化“互联网+政务服务”,带动“不见面审批”的广泛应用,推动各数据平台资源和政务数据的持续整合,探索审批服务方式上的新路径、新模式。一是改革筑牢网办基础。按照“互联网+政务服务”要求,以政务服务事项“应进必进”为基础,进而推进审批事项“应上尽上,全程在线”。二是推进“互联网+政务”向基层延伸。根据《强化基层互联网+政务服务实施意见》要求,推进网上办事进街道、入社区,明确各街道和社区公共服务事项,全面完成事项上网维护,并统一在江苏省政务网对外展示。推进“互联网+政务”下沉至社区,各社区便民服务中心全面接入市级综管系统,规范办件,打通便民服务网办渠道,初步建立起覆盖省市区、街道、社区五级的“互联网+政务服务”体系。三是推广审批服务不见面。结合《“不见面审批”标准化指引》,全面梳理无需“见面”的审批及服务事项,切实用好“网上办”和
代 办 制等手段,不断扩大“不见就办”事项范围,努力做到不见面审批是原则、见面审批是例外。

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中小工业集中区转型提质改革


江宁的崛起,在工业;江宁的跨越,也在工业。从 1992 年江宁县开始自主创办经济技术开发区,以粗放式、低密度土地利用模式进行开发。2000 年“撤县改区”后,大量兴办中小工业集中区,凭借各种优惠政策招商引资吸引企业进驻,迅速发展成为南京主城南郊重要的产业开发区。不可否认,这些大大小小的中小工业集中区,为江宁经济发展做出过积极贡献,但随着经济发展进入新常态,江宁开发区转型升级步伐加快,早期落户秦淮路以南区域的部分企业效益低下、业态单一,已不适应园区产业发展要求。特别是到了十九大以后,经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,过去那种依靠增量资源的发展模式已经难以为继,普遍存在“资源空间不足、投入低强度、产出低效益、环境有污染、安全有隐患”等问题。因此,向存量要发展空间,在存量土地上“腾笼换凤”成为江宁经济发展的必然选择。

江宁先后两次通过推进供给侧结构性改革实现产业转型升级。第一次在2014-2016年,江宁对秦淮路以南、双龙大道以西、胜太路以北、通淮路以东的区域实施低效用地再开发工程,通过搬迁转移、兼并重组、盘活调整、停产关闭等多重途径,推进产业“腾笼换凤”。第二次是2018年10月以来,江宁通过抓好中小工业集中区转型发展和工业绩效评价结果应用试点两项重点改革,突出质量效益,推动中小工业集中区“腾笼换凤”再升级。相比前次,本次的“腾笼换凤”规模庞大,相关做法值得一提。

具体来说,围绕新发展理念,江宁区树立“以亩产论英雄”的用地导向,出台《江宁区中小工业集中区转型发展改革实施方案》,全面启动中小工业集中区转型发展。正向引导上,进一步加大转型发展政策扶持力度,通过设立中小工业集中区转型发展资金池,每年安排专项资金奖励街道、园区低效产业用地再开发工作。反向倒逼上,通过深化要素市场化配置改革、加强税收稽查工作力度、开展执法整治专项行动。在此基础上,综合考虑区位、基础设施、配套设施等综合因素,将全区中小工业集中区分成四个再开发类型:产业更新类再开发、产城融合类再开发、产业培育类再开发、土地复垦类再开发。逐步形成中小工业集中区发展空间集聚化、资源使用高效化、土地利用节约化、产业发展高端化、城乡生态绿色化。此外,江宁进一步构建项目全程跟踪管理体系,全面深化园区托管体制改革,确保转型发展卓有成效。

   “腾笼换凤”和“凤凰涅槃”是产业结构调整的两面,具体到江宁,“腾笼换凤”又是“凤凰涅槃”的先手,正是通过持续在“腾笼换凤”上坚持不懈的努力,江宁区工业经济转型发展不断提速,绿色制造成效显著,形成以生命科学特色为主导产业、新能源汽车和高端装备制造为支柱产业、未来网络和软件信息服务新兴产业为重要支撑的产业格局。李克强总理曾称赞区内的江苏南京德朔实业有限公司为“国内传统产业迈向中高端的一个典型”。


南京大学长江产业经济研究院课题组
调研组负责人: 江  静  南京大学商学院教授
调研组成员: 
张月友  南京大学长江产业经济研究院副研究员
孔令池  南京大学长江产业经济研究院助理研究员
戴  枫  南京林业大学经济管理学院教授
方  瑾  南京大学长江产业经济研究院研究员助理
谢  凡  南京大学长江产业经济研究院研究员助理
王慧群  江宁区文化和旅游局文化产业科科长
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