方先明、胡丁:关于集体经营性建设用地入市的若干问题与政策建议

发布时间:2023-01-11来源:长江产业经济研究院作者:方先明、胡丁


方先明 南京大学商学院金融系主任、教授;胡丁 南京大学商学院博士

推动乡村集体经营性建设用地入市,一方面可以促进乡村产业发展,避免乡村产业“空心化”现象,推动城乡融合;另一方面,可以解决农民就业,有效提高农民财产性收入,缩小城乡收入差距。2015年,国务院在33个县(市、区)开展集体经营性建设用地入市试点。我们在江苏进行了调研,常州市武进区作为江苏省唯一一个试点地区,形成了可推广的成果,为相关法律制度修改和完善提供了有益参考。2020年1月开始实施的新《土地管理法》正式赋予了集体经营性建设用地入市的权利,极大改变了现有的土地供应模式。新《土地管理法》实施后,除常州市武进区以外的地区也都纷纷展开集体经营性建设用地入市实践,并形成了丰富的经验,也出现了一些问题。


一、集体经营性建设用地入市存在的问题


1.从江苏来看,普遍存在建设用地紧张问题,可直接入市的集体经营性建设用地较少。一是国土规划空间的限制,但表现形式存在区域差异。其中,苏南地区城市经济较为发达,企业用地需求大,闲置土地较少。通过土地征收和“增加挂钩”等方式,对各区土地指标统一调配使用,经济发展与用地需求呈现“发展工业向园区集中,土地指标归市里统一”的特征,土地开发趋于饱和。而苏北地区部分乡镇由于其农业乡镇的定位,其土地指标多被划拨至工业城镇。以徐州市塔山镇为例,其集体建设用地主要被复垦为农田,每年复垦腾出的几百亩土地指标被划走,近年开工的6个污水处理站也均为非法用地。二是普遍存在产权问题。在满足城市规划、土地规划的基础上,两证齐全、产权明晰的集体经营性建设用地相对较少。其中常州市罗溪镇曾在2020年进行摸排,发现并无符合要求的土地。


2.部分地区缺少相应的产业规划,利用集体经营性建设用地助力乡村振兴缺乏产业基础。在乡村振兴战略20字总体要求中,“产业兴旺”居于首位。在走访调研中发现,各地乡镇政府和村集体利用集体经营性建设用地创办工业企业或工业园区等意愿较弱。其原因在于:一方面,乡村地区土地高度破碎,且受限于交通条件和基础设施建设,乡村地区无法企业吸引有规模的企业入驻,无法形成规模效应和产业集聚效应。另一方面,集体经营性建设用地入市仍存在诸多限制,村集体实际上并没有选择土地用途的自主权。目前看来,由于缺少相应的产业规划,存量的村内园区内的企业质量和性价比不高,税收贡献少,存在经济效率低下和重复建设等问题。因此政府更倾向于将土地指标分配于效益高的用途。


3.集体经营性建设用地入市收益分配机制有待完善。集体经营性建设用地入市收益应兼顾国家、集体和农民多方主体利益,注重实质公平和代际公平。各地土地增值收益调节金主要有两种征收模式:一是按照土地使用性质,对商服用地、工矿仓储用地等按不同比例征收,如盐城射阳县、镇江市丹阳市等;二是按照出让、出租价款或增值收益分级累进缴纳调节金,如常州市武进区、徐州市新沂市。征收比例通常在30%-50%。土地增值收益调节金的征收较多地考虑了国家和集体之间分配比例的大致平衡,而在集体内部的分配缺乏合理性和制度性保障,通常只做原则性指导,具体分配方法不健全,容易造成不公平分配。另一方面,集体经营性建设用地入市与土地增值收益存在概念偏差。由于在集体经营性建设用地入市试点之前,集体土地因无法直接入市而缺乏市场价值,“增值”收益也就无从谈起。


二、集体经营性建设用地支持乡村振兴的对策建议


1.加快乡镇和村庄国土空间编制,提高基层集体组织参与度。一是要加强乡镇和村庄国土空间编制。在对各地基层政府的调研中发现,集体经营性建设用地入市较大程度上受国土空间规划所掣肘。应进一步统筹农业农村各项土地利用活动,优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局。二是国土空间规划的编制首先应尊重集体建设用地的权利,提高基层集体组织的参与度,充分考虑乡村的发展需求,避免将集体土地的权利人被排斥在规划给予的经济活动空间之外。这需要转变对乡村和乡村经济活动的认识,将乡村作为一个与城市并立的、需要发展的空间,而不仅仅是将乡村经济活动定位为单一的农业生产。


2.加强产业规划,因地制宜利用集体经营性建设用地助力乡村振兴。集体经营性建设用地入市,首先要解决的是产业支撑问题。在城乡分工体系中,乡村地区具备哪些比较优势,适合发展哪些产业?一是应以城市经济为核心,推动城市经济产业结构优化升级。对于城市近郊的乡村地区,主要借助来自城市经济的外生动力。可以通过土地复垦和置换等方式将集体土地集中成片开发,形成集体土地上的工业园区,集中供应基础设施,以承接城市经济的产业转移。此外,乡村旅游、特种养殖、农村电商等新业态也可以提供部分发展机会,这些均需以发达的城市经济为前提。二是对于非近郊乡村地区,应强化乡村发展的内生动力。采用“土地集中+规模化运营+农业补贴”方式发展农业,并以此为基础发展农产品加工、冷链、物流、仓储、产地批发市场等项目建设。由于农业衍生的对建设用地的需求相对分散,且总体规模较小,应允许部分建设用地在该类地区的分散化利用,而不是一味集中开发。三是对于偏远落后地区,鼓励采用撤村并居、增减挂钩等方式,将土地指标集中到城市高效利用。


3.完善集体经营性建设用地入市收益分配机制,确保农民为集体土地流转收益的主要获得者。一是对入市环节不适合以增值额作为调节金征收依据,可根据土地使用性质按所得征收,在再转让环节对增值收益征收调节金。在城乡建设用地“同地、同价、同权”的基础上,建立统一的城乡建设用地税费征收体系。二是明确有关集体对流转收入的提留比例和用途的规定,并赋予村民自治空间,保证集体土地流转收入在集体和农民间的公平分配,确保农民为集体经营性建设用地流转收入的主要获得者。三是应注意集体土地收入的可持续性和代际公平。如集体经营性建设用地以出让方式进行流转,则仅在入市环节获得一次性出让收入,可能涉及集体成员的代际公平问题。在收入分配中,可由集体提留部分收入,并以分红等形式保障集体成员收入的代际公平。

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