徐鸣:破除区域小循环 建设统一大市场

发布时间:2021-09-02来源:长江产业经济研究院作者:徐鸣


今年4月份,习近平总书记在《求是》杂志发表《把握新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局》的文章中提出:构建新发展格局要避免“各自为政、画地为牢,不关心建设全国统一的大市场、畅通全国大循环,只考虑建设本地区本区域小市场、搞自己的小循环。”习近平总书记一针见血地指出了“建设全国统一的大市场、畅通全国大循环”要重点解决的突出问题。


建设全国统一大市场是“十四五”时期畅通国内大循环的重要任务。去年以来,围绕建设全国统一大市场,许多专家学者撰写理论文章,深化对构建统一大市场的理论认识;国家也出台了一批重要文件,规范各种市场行为;然而,建设全国统一的大市场,既是理论问题,也是实践问题;既有制度建设的要求,也有抓好落实的任务。


最近,我们和一些开发区领导与企业家朋友谈及建设全国统一的大市场、畅通全国大循环的议题。大家一致认为,加快完善全国统一的大市场意义重大,迫切需要社会各方面的共同努力。习近平总书记指出的“各自为政、画地为牢”现象,在许多地方都有所表现。概括起来,主要反映在以下几个方面:


第一,各显神通的招商优惠。招商引资是许多地方发展经济的主要举措。吸引外来资本、促进本地经济在许多时候能够达到增加就业、提高财政收入的目的。现在,许多地方的招商引资文件完全公开,基本能够做到与中央的有关规定相吻合。但在具体的招商项目上,有些地方往往采取一事一议的办法;尤其是遇到一些重特大项目,一般由主要领导牵头、会同有关部门进行会商决策,通过财政奖补资金、国有平台投资及职能部门特批等办法,在降低土地配套费用、厂房租金减免、高管所得税返还(奖补)及其他费用一次性降免等,给予了诸多方面的优惠。这些优惠政策如果仅是利用本地资源吸引外来资本,本也无可厚非。但从整体来看,一方面,投资本身是一种经济行为,政府的强力干预扭曲了投资的合理性,一些投资项目可能因最初选择的不合理而最终导致项目的失败;另一方面,地方政府过度竞争下的优惠政策,容易造成资本的不当得利,也往往使地方政府由此背上沉重的债务负担。许多地方开发区的负债率已经远远超出了自身能够承受的能力。


第二,五花八门的人才政策。人才是经济社会发展最宝贵的资源。现在,各地都非常重视人才的引进,制定了一系列人才引进的政策规定。这些人才引进政策,一般都规定了人才的学历要求;只要达到一定的学历要求,便给予落实所在城市户口,并在购房、创业、科研等多个方面予以某些优惠甚至财政支持。城市与城市之间的人才政策,往往形成一种比较效应,一时出现了各地人才优惠政策大比拼的态势。在某种程度上,人才引进政策能够促进当地经济社会的发展。但我们也必须认识到,一方面,在各地的人才优惠政策比拼过程中,经济薄弱地区比拼不过经济发达地区,导致“孔雀东南飞”,造成了人才的逆向流动;另一方面,单纯唯学历的人才政策,造成了非学历人才的挤出效应,对一个城市的全面发展并不一定十分有利。


第三,内藏玄机的招标制度。当前,我国开放有序的市场体系基本形成,普通社会商品的流通状况总体是好的;而出现区域小市场,导致自己小循环的主要是一些与政府采购有关的招投标项目。一些地方政府出于自身利益考虑,通常在招商引资时即承诺,如果在本地投资建厂,政府项目招标时将优先采购其产品;而一般政府的招标采购项目,首先需要企业通过审核登记在册;许多政府部门在审核登记时即采用某些技术措施将外地企业排斥在外,造成了外地企业难以公平参与招投标。我所在的协会采取租用社会车辆的方式,但在确定出租车队招标名单时,省有关部门即规定只能在确定的三家出租车队中选择,其中两家分别是省级机关、省属企业的车队,一家是名不见经传的民营出租车队,租车费用都要比社会平均租车费用高出了好几倍。说到底,这些都是行政权力损害了市场规则,破坏了公平竞争的市场环境。


第四,阻碍重重的土地市场。土地是不可或缺的市场要素。去年4月份,中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确,要“建立健全城乡统一的建设用地市场”。这些年来,国家从土地制度三项改革试点到《土地管理法》修订,在土地制度改革、推进农村集体土地入市等方面做了大量工作。但土地制度的市场化改革仍阻碍重重。2016年,经中央批准,江苏省武进区开展农村集体经营性建设用地入市改革试点。全国试点结束之后,江苏省又有17个县(市、区)批准加入了扩大试点的行列。尽管扩大了试点,但据了解,2020年,这些试点县(市、区)总共仅有3438亩集体经营性建设用地入市,成交合同出让金6.03亿元,与全省国有土地的入市规模相比,简直微不足道。全国的情况也大抵如此。许多专家表示,农村集体土地入市困难,土地制度改革进展缓慢,根本的问题是地方政府摆脱不了土地财政的羁绊;农村集体土地入市收益分配不确定,农民没有得到好处,地方政府也没有积极性。


第五,呼之欲出的数据交易。我们正处于一个数字经济的时代。数据是未来经济社会发展极其重要的资源。当前,越来越多的地方政府关注数字经济,发展数据存储,推动数字经济创新等。但是,现有的数据分散在政府部门、互联网企业及一些社会机构手中,出现了一定的数据垄断,大量有效数据不能转化为丰富的社会资源。究其原因,主要是数据交易的市场规则建设严重滞后,哪些数据涉及国家安全?哪些数据涉及个人隐私?过去并没有清晰的法律边界。今年6月份,全国人大常委会通过了《数据安全法》;8月份,全国人大常委会又通过了《个人信息保护法》,这两个法分别将于今年9月1日和11月1日起施行。这两个法对国家数据安全和个人信息保护都作了明确的法律规范。《数据安全法》第十九条还提出:“国家建立健全数据交易管理制度,规范数据交易行为,培育数据交易市场”。我们期待,国家数据交易管理制度早日建成,完善数据交易规则和监管,形成中国特色的数据交易市场。


以上这些情况,在许多地方都有不同程度存在,成为建设全国统一大市场的一些“堵点”。我们要实现国内经济大循环,就要疏通这些“堵点”,从制度建设着手,规范一些地方的施政行为;而我们的难点在于:我们既要规范地方的施政行为,又要保留地方法定的自主权利,始终保持地方的发展积极性,不能走“一管就死、一放就乱”的老路。因此,我们需要多管齐下,从多个方面着手,逐步建设全国统一的大市场,畅通国内经济大循环。


首先,要切实提高思想认识。我们要深入贯彻党的十九届五中全会精神,把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局。深刻认识到,在当今全球经济竞争格局日趋复杂和激烈的背景下,中国推动国内统一大市场的建设,排除对市场分割的人为歧视因素,破除要素流动的一切体制机制障碍,必将优化资源配置,能够为中国中长期经济增长创造良好的市场条件。各级党员领导干部要把思想统一到中央精神上来,努力摒弃本位主义观念,自觉拆除市场分割的隔栅,上下同心,共同推进统一大市场建设。


其次,要加强市场制度建设。坚持和完善社会主义基本经济制度,深化要素市场化配置,这是建设全国统一大市场的重要基础。这些年来,一些地方政府不规范的施政行为也源自某些制度本身的不健全。按照中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,要抓紧要素市场化配置的各项制度建设。在土地制度方面,要建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度,深化农村宅基地改革试点等;在科技成果转化方面,要健全职务科技成果产权制度,完善科技创新资源配置方式等;在户籍管理方面,要推动超大、特大城市调整完善积分落户政策,公平对待普通劳动者和各类人才等。在数据管理方面,要建立数据交易管理制度,完善个人信息保护等。为全国统一大市场建设,提供足够的制度保障。


第三,要完善负面清单管理。在规范地方政府不当施政行为的过程中,引入负面清单管理模式,该管的管住,该放的放开,应该是一个极好办法。在地方招商引资优惠政策方面,应该明确有关税收、土地出让金等不是地方政府权限范围,不能列入优惠政策;在地方人才引进政策方面,应该放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制,畅通劳动力和人才社会性流动渠道;在地方政府采购招标过程中,原则上招标项目都要向符合条件的所有企业开放,不能有地域歧视等。按照中央的有关精神,可以由省一级政府具体实施地方政府施政行为的负面清单管理,以创造规范有序的市场环境。


第四,要稳妥推进改革步骤。建设全国统一的大市场仍面临着诸多挑战。中央要求,坚持“稳中求进、循序渐进”的基本原则,因地制宜推进要素市场化配置等各项改革。从统一大市场建设的步骤来看,中央把握改革方向,提出市场化改革和统一大市场建设的指导意见,区分不同的改革范畴,有些改革措施,可以一步到位形成全国统一的市场规范;有些改革措施,可以通过试点在一个省(市、自治区)范围内率先规范起来;待条件基本成熟以后,也可以在长三角、珠三角、京津冀等区域一体化范围内统筹实施,最终逐渐形成全国统一的大市场。


中国经济增长进入了高质量发展的新阶段,推动全国统一大市场建设,畅通国内经济大循环,实现经济发展的质量变革、效率变革、动力变革,真正发挥中国超大规模的市场优势,必将为中国未来经济增长赢得新希望!


徐鸣 南京大学长江产业经济研究院特聘研究员

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