繁荣的低空经济意味着大量的低空飞行活动。当数以万计的有人机、大中小型无人机和EVTOL同时在我们头顶上方的不同高度空间运行时，有序飞行成了保证安全和效率的关键，而高质量的空域管理体系则是实现大规模有序飞行的基石。本文将在剖析空域管理面临的新形势基础上，解构低空经济背景下新型空域管理体系，试图描绘一个初步框架雏形。
一、低空空域管理面临的新形势
1.飞行高度明显下沉。传统空域管理以运输航空为主，飞行高度一般在6000米以上，在管制人员和设备的共同保障下保持稳定间隔运行。在低空经济领域，除了航空摄影、物探、遥感等个别场景，飞行高度一般在3000米以下。空中跳伞约为3000米，驾照培训、空中游览约为1500米，农林作业、管网巡查、公共治理、应急救援、城市交通与物流等场景均在600米以下，甚至低于120米。高度下沉使得运行环境中出现了更多的障碍物、更复杂的低空气象条件和电磁环境等，飞行复杂性及安全隐患大大增加。
2.飞行频次显著增长。2023年，我国传统通用航空企业690家，在册通用航空器3303架，年飞行小时137.1万小时；与之相比，无人机企业19825家，在册航空器126.7万架，年飞行小时2311万小时。从起降架次来看，以深圳为例，2023年运输航班起降架次约为40万架次，而无人机物流单一场景的起降架次就超过了60万架次。可见，无论是低空飞行的航空器数量还是起降频次都远超过去，且随着低空场景的丰富化和常态化，这一趋势将越发明显，给空域管理的方式、能力等带来了全新挑战。
3.管理主体多元重构。传统空域管理主体以军民航为主，民航负责航路、航线及民用机场区域，其余空域均由军航负责。在低空经济背景下，地方政府将成为低空空域资源的开发主体（犹如此前的土地资源一般），其在空域管理体系中的地位日益凸显。2018年开始，国家空管委办公室先后批准了四川等四地军地民协同空域管理模式试点。2023年6月发布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》明确县级以上地方政府负责行政区域内的无人机管理工作，包括生产制造、非法运行处置、安全应急等；由设区的市级以上地方人民政府负责公布管制空域信息、发布紧急通告、管理管制空域地面标识等。2024年12月发布的《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》首次在国家空域管理法规中提出地方政府应按照职责分工参与空域管理工作，并做好空域保障基础设施建设。至此，空域管理主体构成走向一个新的发展阶段，探索高质量、高效率的军地民多元协同模式成为构建新型空域管理体系的一个关键。
4.管理技术智能迁移。传统空域管理面对的飞行环境相对简单，航空器构型相似、技术成熟、功能单一，飞行间隔标准明确，障碍物标注清晰，气象和电磁环境稳定。因此，固定飞行轨迹、高精度通导监设备和高技能管制人员可为空中运行安全提供坚实保障。然而，低空飞行却截然不同：一方面，低空航空器性能差异大，既有有人机也有无人机，既有固定翼也有多旋翼，既可重达几吨也可轻至几千克；另一方面，低空运行场景需求差异大，如短途运输、物流配送、医疗救护等场景要求高速度，而管线巡检、航拍航测、治安巡查等场景则要求稳定性以获取高质量图像。因此，可以想象的是，未来低空空域将布满形态多样、功能各异、速度参差不齐的航空器，使得传统间隔管理难以适用，亟需基于5G-A通信、北斗系统等先进技术建立一种全新的数字化、智能化的低空空域管理体系。
二、构建新型空域管理体系的初步思考
低空新型空域管理体系的构建非一日之功，是一个不断探索、循序渐进的过程，加上受以往高空空域管理体系惯性思维的影响，更需要破除一些旧有的不适应低空飞行要求的体制与模式。根据前面所讲的关于低空飞行出现的新情况新特征新要求，我们认为，应当建立“国家-省-市”三级体系，以场景为牵引、制度为保障、基建为支撑，形成因地制宜、精准高效开发和使用各地低空空域资源的管理体系。
1.形成地方政府主导、军地民高效协同的职责分工框架。低空经济作为一种涉及低空制造、低空运营、低空保障等全产业链的经济形态，其主导发展主体应为设区的市级以上地方人民政府。但低空空域管理绕不开军民航，国家领空安全和人民航空出行安全是低空空域开发的基本前提。因此，低空空域管理应形成以省级地方人民政府为核心，市级地方人民政府为节点的分级管理模式。省级地方政府负责区域内低空空域划设、规则制定等统筹工作，并与本区域军民航管理单位建立常态化协作机制；市级地方政府则主要承担空域开发、场景应用、航线使用、基础设施建设等职责。
2.实现以场景需求为导向的精细化低空航线划设模式。低空“天路”建设需要在确保飞行器安全的前提下实现自由高效飞行，主要包括两个方面：一是以中央文件为指导，综合军民航使用需求，评估并明确本区域低空空域功能属性（如禁飞区、限飞区、融合区、隔离区等），通过精细化的空域分类划设提高使用效率，解决“在哪飞”问题；二是基于本区域自然、经济、社会和产业发展特征，以低空场景需求为导向，以通达、绿色、安全、便捷为原则，探索从高度、场景、运行规则等多个维度分类划设低空航线，形成覆盖全面的低空航线网，解决“如何飞”问题。
3.规划保障低空安全高效飞行的法律制度体系。目前各级地方人民政府发布的低空经济规划、方案和措施等文件超150个，但法规和规章寥寥无几。政策普遍约束力缺失，容易造成执行过程中的职责不清、标准不明，尤其在涉及国家事权的低空空域划设、飞行保障、安全监管等方面，因此加强低空立法势在必行。一要明确低空空域管理部门及职责，涵盖低空空域划设、低空空域基础设施建设、低空飞行监管服务等方面；二要明确低空空域管理操作程序；三要规范地方政府多部门协作机制，促进低空空域管理形成政策合力；四要明确违法违规行为的管理程序与法律责任。
4.建设适配地区基础条件和场景需求的基础设施。与传统空域基础设施不同，低空天然需要数字化、网络化、智能化设施的支撑，以保证对低空飞行的实时动态精准管控。为低空经济服务的基础设施主要包括两类：一是“有形的”物理基础设施，包括低空通信导航和监视设备、低空反制设备、低空气象设备、低空电磁环境监测设备、低空算力基础设施等；二是“无形的”数字基础设施，含低空数字网格空域、低空航线网络、城市三维地理信息系统、低空飞行服务系统、低空飞行监管系统等。需要强调的是，地方政府作为基础设施的建设主体，必须把握好“因地制宜”和“适度超前”两大原则，避免“一哄而上”形成重复建设和资源浪费。
5.打造依托平台、归口地方的低空飞行监管与服务能力。低空经济需要由地方出面通过综合监管服务平台来实现低空飞行的效率与安全。一是低空飞行服务保障系统，应当以省为核心、市为节点，依托原有（或新建）飞行服务站，构建新型低空飞行服务保障体系，分级实现一体化飞行计划审批、低空空域信息发布等功能，并提供低空气象、低空情报、低空监视、飞行警告等空中交通服务；二是低空安全监管系统，建议建立工信、公安、民航、市场监督等部门信息共享机制，统筹管理“黑产品”“黑飞”“黑驾驶员”等问题，实现低空安全监管归口化、综合化监管。
（本文作者：南京大学长江产业发展研究院 徐宁 中国民航大学交通科学与工程学院 郑秀梅）
