​陈雯:城乡空间发展的新动能

发布时间:2025-02-07 文章来源:长江产业发展研究院作者:陈雯


编者按:1月11日,第六届长江产业发展研究院智库学术年会在南京举行,会议邀请政产学研各界专家围绕“全面深化改革与加快培育新动能新优势”进行深入研讨交流,形成部分创新成果和观点,现将部分成果摘编,本期刊发的是陈雯研究员《城乡空间发展的新动能》。


今天的报告从空间角度谈一谈关于发展新动能的研究认识。改革开放以来工业化城市化的快速增长,建设用地扩张迅速,导致现在的剩余可开发的土地空间越来越少,土地财政对经济增长的支撑能力在迅速下降。如南京去年能卖1500亿的土地,2024年减少到690亿。那么,在未来,空间还能不能成为新动能?


依靠城市边缘的空间用地扩张,潜力已经不大,特别像苏南城市建设用地占到整个国土空间的比例已经达到40%-50%,已经不建议也不能继续大规模扩张,否则会对生态环境及城乡人居产生非常大的负面影响。城市存量更新虽然有潜力,但是更新任务非常艰巨,难度很大。根据我们最近使用大数据分析南京市便利店分布数量变化,发现在存量空间中主城便利店在逐渐减少,这意味着主城存在人口越来越空心化的现象与问题。南京很多板块的开发建设由于前期规划趋于偏大、土地利用功能不当或项目建设出现问题等,导致空置化严重,也使前期投资出现巨大负债。高校科研院所外迁后的旧址闲置、部分地下空间空置等问题比较明显。


寻找存量空间更新的路径尤为重要。以往的存量土地通过房地产的更新具有“增值捕获”逻辑,城市工厂搬迁,工业用地进行住宅开发,根据我们相关研究的计算在房地产价值升值的时候,更新地块的住房价格比周边溢价15%,更新后的用地基准强度平均提升了2.42倍。而规划界比较推崇的“有机更新”模式尚没有找到较好的盈利模式。我们对南京的明星更新案例“小西湖”整体成本收益进行测算,社会环境效益有很好的显现,但是经济效益则属于整体亏损状态,体现政府和开发商投入亏损,虽然在地老百姓有一定程度的受益。这种方式很难可持续。


城市更新还面临诸多的制度性障碍:第一,产权变更的困难。在城市原有产权所有者没有能力进行更新的时候,往往有开发主体介入更新,这就需要产权变更的过程,由此比新增用地开发要增加变更和收储成本。从企业个人的产权变成政府收储的过程,政府需要大量的财政支持;一些地块产权不清晰或混合产权,收储难度更大。南京市有很多中央单位所属地块,产权变更更为困难。 第二,土地属性的变更比较难。多元招拍挂的方式,工业用地、商业用地、居住用地拍出去价格是不一样的,工业用地是出让的价格,如果我们把工业用地变成科研或商业用地就要补交钱,工业用地的所有者不太愿意补交钱;商业用地也不能随便转化。纽约曼哈顿有些商业楼宇改成公寓,但是我国城市很难做到。 第三,规划功能分区的刚性。土地利用混合的推动非常缓慢。商业区中一些过街连廊等交通用地不能混合为商业用地,软件等研发用地不能混合为工业用地,很难适应当前经济商业活动多元化融合的状态。中心区商场之间很割裂,工业用地和研发用地也是相互割裂。对这些制度性障碍的破除就可能会带来新的动能。


未来出路在什么地方?房地产依然可能是一个出路。一些高品质的住宅依然坚挺并受欢迎。如成都麓湖生态城就是一个优良蓝绿空间+好房子+社区,营造成为房地产“神盘”,至今依然畅销且坚挺。从这个案例看来,房子自身的品质很重要,环境更重要。麓湖利用山谷形成了指状延伸的人工湖,湖水的水质从四五类水改造为二类水(我们所的科学家对此有贡献),干净水景房备受欢迎。我们最近用无锡的街景数据和房地产交易数据做关联分析,结果发现如果周边有绿色景观,对房价有积极影响,尤其是可见的树木是高品质房子环境良好的体现,如果周边有污染的河道则会产生负面影响。所以在高品质住宅上,除了住宅本身以外,从规划角度通过周边环境的改善,进而来提高高品质住宅的体验感,撬动消费并逐渐推动城市更新。


另一个出路是主城的都市工业区。高新技术产业和未来产业发展布局可能发生根本变化,与原来产业沿江或远离城市布局不同,新兴产业布局更加靠近城市提供产业用地就面临着用地更新的问题。几年前,通过县域现代化试点,昆山市委出台了科创产业用地(Ma),通过工业上楼的方式突破容积率,使得容积率从1.5提高到3.0,后来提出不限容积率,但是可上楼的工厂不多,容积率提升后如果配套比例滞后15%,很多空间不太好利用。而且当时自持比例过高,整个投资回报率算下来至少需要10年时间,有很多民企运营商不愿入场,变成几个国企运营商来做。这时能不能更加考虑市场回报率,把自持比例提高,能使工业、使城市边缘的一些区域变成都市工业回归的的有效空间。未来的工业招商里特别是都市工业招商并不是完全靠规模,而是靠效益,“小而美”招商和生产,需要依靠产城融合去推动土地利用混合。


另外,对乡村发展新动能,我们提出了“知识乡村”的概念,城市靠创新,乡村振兴也要靠知识驱动才能更有效、更可持续的利用空间,乡村和农业只有用技术才能真正实现现代化转型。通过乡村知识驱动,把内外力结合起来,变成新内生的增长方式,构建乡村新的话语体系,赋能乡村主体,让乡村本地老百姓有能力开展建设,形成城乡融合的网络体系、形成治理创新,从而构建新的乡村发展方式。我们在陈庄开展了十多年的知识乡村试验。通过村民参与和培训,使村民愿意跟着学习自然农法种养技术,并付诸生产和销售,实现农药化肥禁用和以村民为主体的增收。科技助力,选择落地了中国科学院适用的小规模供水、真空厕所、池塘净化、生物多样性栖息地营建、有机堆肥等技术,有效改善农村生态环境和村庄环境,我们有团队定期做乡村环境质量检测,间接地监控村民不使用农药化肥。更加注重知识、技术、村民劳动,发展成本低、效益好,有年轻村民回来,年收入提升,建设用地也没有扩张,这就是我们推出的“知识乡村”概念和范式。


总结而言,未来要以提升空间质效为重点,进一步改革影响空间质量的制度制约,同时强化知识创新在空间转型中的重要性,学者和科学家都可以在这一过程中发挥更重要的作用。

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