在全面建设社会主义现代化国家的关键时期，2025年政府工作报告以浓墨重彩之笔勾勒出服务业发展的崭新蓝图。报告高频提及服务业相关表述，既包括“现代服务业”“服务型制造”等明确指向，也涵盖“服务贸易”“服务改革”“服务供给”等衍生概念，形成系统性政策框架。这一战略部署，既是对我国服务业增加值占GDP比重达56.7%的现实回应，更是以高水平开放和创新驱动重塑经济增长逻辑的主动抉择。
一、战略定位之变：从“配套支撑”到“引擎引领”
报告在“扩大内需战略基点”中明确提出，要“使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚”，并将服务业作为破解供需错配、激活内生动力的核心载体。在“积极扩大有效投资”部分，单独强调“加大服务业投资力度”，标志着服务业从以往的“配套支撑”地位，转向成为“经济增长主引擎之一”的历史性转变。
政策设计呈现三重突破：一是在供给端提出“从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给”，直击当前服务供给不足的结构性矛盾；二是在需求端强调“创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展”，并通过“落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力”，推动服务消费从基础型向品质型升级；三是在国际维度明确“完善免税店政策，推动扩大入境消费”，与“深化国际消费中心城市建设，健全县域商业体系”，形成内外联动的消费市场格局。这种“供给升级-需求迭代-开放协同”的政策组合，使服务业成为畅通“双循环”的关键枢纽。
值得注意的是，在价格调控方面，报告将居民消费价格涨幅目标设定为2%左右，与2024年CPI仅上涨0.2%，PPI连续28个月负增长形成对比。尽管报告原文未直接关联服务业价格，但结合服务业在消费中的差异化特征（基础服务刚性需求与升级服务高附加值特性），可推断政策意图通过服务消费激活内需、推动服务价格合理回升，为应对通货紧缩压力提供结构性解决方案。
二、开放格局之破：从“局部试点”到“制度型开放”
报告以“推进服务业扩大开放综合试点示范”为突破口，明确提出“推动互联网、文化等领域有序开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点”，并“全面实施跨境服务贸易负面清单”，标志着我国服务业开放进入“制度型开放”新阶段。这种开放模式通过对标CPTPP 等高标准规则，在敏感领域探索外资准入机制，在民生领域试点独资经营模式，形成可复制的制度创新体系。
深层逻辑包含三重效应：一是资源优化配置，引入国际优质服务资源（如外资医疗机构、教育机构），既缓解国内高端服务供给不足矛盾，又通过竞争倒逼本土企业提升服务标准；二是规则对接，在数据跨境流动、知识产权保护等领域探索与国际接轨的监管框架，为参与全球服务业分工提供制度保障；三是风险防控，在“积极防范金融领域风险”部分强调“强化央地监管协同”，表明开放进程中将同步完善安全审查与风险预警机制。这种“制度型开放”不仅是服务业自身发展的需求，更是以高水平开放促进深层次改革、推动经济结构转型升级的战略选择。
三、动能转换之策：从“要素驱动”到“创新驱动”
报告将创新驱动作为服务业转型升级的核心路径，明确提出“持续推进‘人工智能+’行动”，并通过“支持大模型广泛应用”“大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备”，推动服务业向数字化、智能化方向跃迁。报告强调“数字经济核心产业增加值占国内生产总值比重达到10%左右”，为服务业创新提供技术底座。
在产业融合层面，报告提出“深化先进制造业和现代服务业融合发展试点”，通过发展服务型制造推动制造业企业从“卖产品”向“卖服务”转型（如工业设计、现代物流等生产性服务业）。尽管原文未列举具体企业案例，但“加快制造业数字化转型”“培育一批既懂行业又懂数字化的服务商”等表述，已勾勒出制造业与服务业深度融合的创新图景。
针对服务业创新生态构建，报告明确“完善科技成果转化支持政策”“健全创投基金差异化监管制度”，为知识密集型服务业发展提供制度保障。例如，“培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业”以及“支持独角兽企业、瞪羚企业发展”的政策导向，预示着服务业创新将从单点突破转向生态化布局。
这种动能转换不仅依赖技术创新，更需制度创新支撑。报告在“深化财税金融体制改革”中提出“大力推动中长期资金入市”，为服务业创新提供资本保障；在“有效激发各类经营主体活力”中强调“清理拖欠企业账款”“规范涉企执法”，为创新主体营造公平竞争环境。这些政策共同构建起“技术-资本-制度”三位一体的创新生态，推动服务业从要素驱动转向创新驱动。
四、战略转向之思：构建新发展格局的关键落子
服务业政策体系的调整，折射出我国经济发展逻辑的深层变革：通过扩大服务消费与深化开放创新，形成“高质量供给引领需求”的良性循环。这一转型既是应对人口老龄化、消费升级等结构性挑战的务实之策，更是以服务业现代化支撑中国式现代化的战略抉择。
随着人工智能应用、服务型制造试点等政策落地，服务业将成为畅通国内国际循环的关键枢纽。实现这一战略目标，需要政府持续推进制度创新，市场主体强化技术研发与品牌建设，最终形成“服务业之变引领高质量发展”的新局面。
（作者为南京大学长江产业发展研究院研究员）
