2021年中国迈入国际口径的“老龄社会”，江苏则比全国早了三年。2021年江苏人口老龄化程度比全国高出3个多百分点，且叠加了严峻的少子化与劳动年龄人口减少形势。积极应对老龄社会，必须综合考虑相关因素，将短中长期视野相结合，从人、财、物、社会环境等多个维度协同努力。鉴于人的维度涉及内容较多，这里主要探讨江苏在财、物和社会环境等维度的可为空间与可行之策。
一、积极应对老龄社会的江苏可为空间
积极应对老龄社会，江苏在财、物和社会环境等维度，都还有进一步的可为空间。
（一）老年社会保险制度的可持续性、覆盖面和保障水平有待提高
社会保险属于积极应对老龄社会的财的维度。江苏社会保险制度在扩面，保障水平不断提高，但人口老龄化持续深化、劳动年龄人口占比连续下降趋势对制度可持续发展形成严峻挑战。而且，制度还有扩面空间，保障水平有待进一步提高，尤其是城乡居民基本养老保险。
一是社会保险制度因人口结构变化而面临可持续性挑战。以社会统筹为主、个人账户占比较低的现行社会保险制度可持续发展正面临人口老龄化和劳动年龄人口减少的严重冲击，老年抚养比不断上升，制度内在缺陷凸显。以领取待遇与参保缴费人数计算，江苏现行企业职工、机关事业单位工作人员和城乡居民基本养老保险制度的老年抚养比都在不断上升。其中，城乡居民基本养老保险的老年抚养比尤其高，最高的2018年达到88.78%，即使略有下降的2021年仍高达86.63%；机关事业单位尽管低了不少，但最高的2019年仍高达60%以上，2021年微降至58%以下，依然处于较高水平；企业职工由于参保人数较多，情况稍好一些，2021年尚不到37%。总体上，江苏基本养老保险制度的老年抚养比上升趋势明显，2021年达到54.15%，略低于2018年的54.79%。医疗保险制度面临的挑战则更加严峻：一是老年人身体更加脆弱，生病的可能性更高；二是还有非年老的病人需要其他参保缴费的年轻人来分担医疗费用，只是目前缺乏数据来计算分担比率。
二是基本养老保险制度尚有扩面空间。不论是用职工基本养老保险中参保缴费的在职职工与农民工的总数和城镇就业人数相比，还是用包括在职职工、农民工和城乡居民在内的所有参保缴费人员与江苏城乡就业人口相比，都可以发现制度还有扩面空间。以数据较全的2020年为例，参加职工基本养老保险的在职职工和农民工总数为3127.69万人，而城镇就业则高达3480.83万人，二者相差300多万人；基本养老保险的参保缴费总人数为3910.83万人，而城乡总就业人员为4893万人，二者相差近1000万人。制度扩面，有助于降低老年抚养比，增强制度发展可持续性。
三是群体间保障水平差距较大。2021年江苏三类群体的人均基本养老金水平相差较大，其中机关事业单位工作人员高，企业职工城乡居民低，而且这还不包括职业年金待遇。按月计，城乡居民基本养老金水平只有303.67元/人，远低于全省城乡最低生活保障803元/人的标准，根本无法保障基本生活需要。究其根源，主要是居民收入水平较低，参保缴费积极性不高，缴费水平总体上比较低，而且这还是财政补贴在保险基金收入中占有较大比例的情况下。城乡居民基本养老保险基金收入中征缴收入占比总体上呈下降趋势，最低的年份2018年尚不到20%，尽管2021年有所回升，也只有25.24%，而企业职工和机关事业单位工作人员则分别达到90%、53%以上。社会保险强调权利义务对等，缴费水平低势必影响待遇水平。
（二）老龄服务业发展的充分性、平衡性、普惠性亟待进一步增强
积极应对老龄社会，离不开为老产品与服务这一物的维度的努力。江苏进行了相当多的实践探索，其中包括：引导与支持家庭进行适老化改造，不断完善智慧养老服务体系，推动开展“家庭养老床位”试点，通过投资建设与日常运营补贴等措施，激发各方社会力量参与老龄服务多元化供给，推动实施普惠养老城企联动专项行动，等等。但相较于老人多层次、多样化需求，老龄服务业发展仍然不够充分、平衡和普惠。
一是专业化、多样化老龄服务供给需要增强充分有效性。大多数老人选择居家社区养老方式，但又希望得到专业性、多样化老龄服务。然而，选择居家社区养老的家庭，要么属于中低收入水平，要么舍不得花钱，这就产生了专业化服务供给与有效需求之间的矛盾。再者，社会组织发展还处于初级阶段，志愿精神亟待大幅提升，加之治理环境尚待进一步优化，因而，无论是主要靠外部捐赠、资助的传统非营利组织，还是保留一定非营利性、但按市场化方式运营的社会企业，都还有较大的发展空间，而老龄服务恰恰需要他们的积极参与，以期能填补营利性市场组织和公益性公立组织难以覆盖的市场空白，为中低收入家庭持续提供其能负担得起的专业化、普惠性老龄服务。
二是长期照护服务有效供给面临障碍。全面建立长期护理保险制度，有助于从支付能力上支撑长期照护服务有效供给，其关键在于保费可负担、可持续。此外，长期照护服务有效供给还存在其他障碍，如不少家庭收入水平总体上比较低、长期照护服务专业人才较为匮乏、行业缺乏吸引力难以吸引资源流入、社会尚未形成尊重照护人员的文明环境，等等。
三是医养康护结合有待加强。医养康护结合存在较大可为空间，导致医养康护结合不畅的因素难以在短期内消除，如医疗服务本身尚存在着供给不充分不平衡问题，不同领域的从业者存在明显的收入差距，保险支付等体制机制还不够健全完善，健康老龄化、终生健康管理的理念尚未深入人心并全面付诸行动，等等。
四是欠发达地区、农村养老服务存在供给短板。相较于苏南发达地区，苏北欠发达地区的养老服务不仅供给水平有待提升，而且在新产业、新业态、新模式等探索方面亦稍有逊色；相对于城市，农村养老服务供给更是短板弱项明显。除了经济发展水平较低等因素之外，青壮年劳动力大量流出进而造成苏北农村缺乏养老服务人员也是供给短板存在的重要原因。青壮年劳动力大量流出，常住人口老龄化程度增高，又加剧了苏北农村养老困境。
（三）有利于老龄社会包容性治理的社会环境与政策生态尚需完善
积极应对老龄社会，少不了社会环境维度的努力。江苏人均预期寿命高，更需要践行积极老龄化理念，营造良好的社会环境与政策生态。江苏十分重视老年人权益保障，注重加强老年教育与培训，加快软硬件建设，营造颐老社会环境。但就总体而言，有利于充分调动各方面力量的老龄社会包容性治理格局尚未形成，包容性制度环境与政策生态尚待完善。
一是包容性治理格局尚需加快建设。在现实社会中，不时出现不尊重老人、老人自身行为缺乏文明素养等现象。这既与社会宣传宣传渠道与方式不够有效有一定关系，也与教育体系未能充分发挥其文明塑造功能直接相关。因此，积极应对老龄社会，亟需有效调动社会参与的积极性，尽快形成全员、全方位、全生命周期的包容性治理格局。
二是软、硬件建设仍需加力。2001年我国进入“老龄化社会”，2021年进入“老龄社会”。2019年底《国家积极应对人口老龄化中长期规划》出台，标志着系统性谋划开启。江苏人口老龄化来得早、程度重、应对早，但包容性制度体系与政策生态建设仍需加力。不仅陆续出台的政策文件落地生效需要假以时日，全龄友好型高度文明的社会环境与包容性政策生态亦非一朝一夕便能形成，而且良好的社会环境营造还需要硬件设施的投资建设与更新改造，其中包括公共设施与住宅的适老化改造。
二、积极应对老龄社会的江苏可行之策
针对上述三个方面的可为空间，需要从以下三个方向加大政策努力：
（一）以有效的政策措施，激发社会保险参保缴费积极性
一是在调动城乡居民社会养老保险参保缴费积极性方面，可以发挥江苏财政实力强的优势，既可以加大补贴力度，又优化补贴方式与机制，如借鉴新加坡的做法，改补贴缴费为补贴账户累积资产的利息。
二是发挥政府主导与政策支持作用，全面建立可持续的长期护理保险制度，以此支撑长期照护服务有效供给，解决失能老人的照护困境。
三是在强化正规就业人员强制参保监管的同时，通过政策探索与创新，调动灵活就业等非正规就业人员参保缴费的积极性，如借鉴学习欧盟做法，对流动人员实现养老金待遇与缴费分段计算与挂钩制度；借鉴学习新加坡做法，对平台就业人员等灵活就业人员，率先探索完全积累模式个人账户制综合保险制度，一举解决其诸多权益得不到有效保障问题。
（二）以包容性制度与治理，促进老龄服务业高质量发展
面对老龄人口多层次、多样化需求，必须加快推进老龄服务业实现以需求为导向的高质量发展。为此，必须坚持供给侧结构性改革方向，进一步解放思想，更新公共治理理念，深化“放管服”改革，有效破除阻碍市场组织、社会组织以及邻里互助等非正规组织发展的行政性障碍，建立起有效调动其参与老龄服务供给积极性的包容性制度，推进多部门分工协作的包容性治理，以多元主体共同参与、多种供给途径与方式满足老人多层次、多样化需求。
具体地，以企业等营利性市场组织通过市场化途径与方式满足中高收入群体要求较高的需求，以社会企业通过市场化途径与方式满足中低收入群体的一般性需求，以传统非营利性组织通过社会化途径与方式满足低收入群体甚至经济困难群体的基本需求，由公立组织通过行政化途径与方式保障经济困难家庭的基本需求。对占比较大的中低收入群体，尤其需要社会企业持续提供其能负担得起的普惠性老龄服务。为此，可以借鉴国外经验以及北京、成都、佛山等地的先行做法，探索支持社会企业规范有序健康发展的政策举措，充分发挥它们在提供普惠性老龄服务等方面的积极功用。
（三）借助政策全力打造全龄友好、高度文明的社会环境
一方面，顺应养老模式、方式的理性选择，政府主动承担起公共产品与服务供给的基本职能，加强硬件等公共设施投资建设与更新改造，使道路、公共场所、公共交通等硬件设施方面能够适应老龄社会的现实状况与发展趋势，方便老人日常生活、交通出行和社会参与。
另一方面，从软件方面加强社会建设，适应经济社会发展和科技进步趋势，为老人适应、融入和参与社会提供强有力的支持与保障，其中包括在老有所学、老有所乐、老有所为等方面，真正将积极老龄化理念落到实处，让老人在生活保障、身心健康与社会参与等方面获得更好条件和更多机会。
高传胜 南京大学政府管理学院
