编者按：
本文虽写作于2024年3月，但是在当前美国高关税的背景下，加工贸易能有一定的免征关税的功能。发展高附加值产品加工贸易具有新的意义，为此我们推出本文，供读者参考。
加工贸易是我国开放型经济体系建设的重要组成部分，在促进对外开放、推动产业结构升级和吸纳就业等方面发挥了重要作用，如今仍是联结国内国际双循环发展格局的重要节点。但受中美贸易摩擦、印太经济框架、俄乌冲突等重大国际事件影响，全球供应链产业链价值链面临严峻的“脱钩”“断链”风险，我国加工贸易发展遭受到了前所未有的阻力，新时代、新背景下发展高附加值产品加工贸易势在必行。
一、发展情况
（一）加工贸易出口占比连续下滑，高附加值加工贸易呈现分化趋势
近年来，我国加工贸易出口总额呈波动下降趋势，占出口贸易总额比重逐渐走低，由2015年的35.09%下降至2023年的20.64%，下降14.45个百分点。相反，高新技术产品加工贸易表现亮眼，2023年出口额为25552.13亿元，占加工贸易出口总额的比重高达52.08%。其中，电子信息占加工贸易出口总额的比重高达50.27%，在出口前十的产品中，智能手机、便携式自动数据处理设备、集成电路分列前三。2023年受下游消费电子行业需求疲软、主要产品价格下降等因素影响，电子信息产品加工贸易出口出现严重下滑，未来受“芯片四方联盟”影响仍存在较大不确定性。另一方面，生物医药、航空航天、新能源等其他高附加值加工贸易逆势上涨，尤其是外贸“新三样”的崛起也带动了加工贸易的高速增长。2023年我国锂离子蓄电池和电动汽车的加工贸易出口增速分别高达43.72%和59.76%，但近期也面临着美欧贸易保护措施的严峻挑战。
（二）发达国家重要性逐年下降，越南、印度的出口地位提升
受中美摩擦和地缘政治影响，中国加工贸易市场结构发生明显变化。美欧等发达国家的加工贸易出口重要性逐年下降，2023年中国对发达国家（地区）加工贸易出口所占比重为75.14%，较2015年下降6.95个百分点。其中，2023年中国对美国加工贸易出口占总额的19.23%，同比下降18.76%，是近9年以来的最低位。另一方面，东亚原有依靠加工贸易形成的紧密联系正在受到冲击，日韩与中国台湾是我国加工贸易产业链的上游，2023年中国与日本、韩国以及中国台湾的加工贸易进口额分别占总额的8.91%、15.95%、18.81%，同比下降13.73%、20.63%、18.52%。另一方面，随着跨国公司实施“中国+1”策略导致产业链外迁，越南、印度等发展中国家在中国加工贸易市场结构中的地位逐渐提升。2023年，中国对越南的加工贸易占总额的3.29%，较2015年提升1.89个百分点；对印度的加工贸易出口同比增长9.63个百分点，并连续3年保持正增长。
（三）东部沿海仍是加工贸易集聚地，长三角集成电路加工贸易下降趋势显著
东部沿海仍是加工贸易的重要集聚地，2023年东部、中部、西部省份的加工贸易出口总额分别为37929.86亿元、5043.13亿元、6088.63亿元，占加工出口总额的77.31%、10.28%和12.41%。中西部省份中新疆的加工贸易出口总额增势尤其亮眼，2023年增长42.57%。在高附加值加工贸易出口中，广东、江苏、上海仍为前三大加工贸易出口地区，但集成电路加工贸易出口额2023年表现出差异化的变动趋势，江苏和上海的集成电路加工贸易多以欧美为主要出口市场受影响较大，分别下降15.16%和13.90%；广东出口市场更加多元，仅下降4.67%。
二、存在问题
一是全球政治经济形势变动增加市场外部风险。印太经济框架背景下，美国及其盟友在芯片、关键矿物等方面加强供应链合作，企图加速在关键供应链上的“去中国化”进程，并且采取严格的劳工、环境等标准，进一步限制我国高附加值加工企业的出口。若此次美国大选特朗普重新上台，可以预见我国高附加值产品出口关税成本将进一步增加。另一方面，美国对华为、中兴等高科技企业实施的技术限制和出口管制，迫使相关企业寻求替代供应商或加速自主研发，加工贸易产业链将面临深刻变革。欧盟等地区提出的碳关税政策将对我国高碳排放的加工贸易产品造成额外成本，导致产品价格上涨，同时也将迫使我国企业加速绿色转型。此外，目前俄乌、巴以等地区冲突频发，国际市场不确定性增加，可能引发的原材料供应中断及运输成本上升，将影响我国高附加值加工贸易企业的出口计划和长期战略部署。
二是产业带动效应及辐射服务能级有待加强。从集群内部角度看，部分地区缺少带动性强的龙头企业和配套协作型企业，区域内产业分布呈离散状态，产业链链条过短，未形成上下游关联的集群化，不利于打造具有国际影响力的企业品牌，导致产品附加值难以提升。企业集聚度方面与发达经济体存在较大差距，以保税维修为例，上海共有21家企业开展保税维修业务，美国航空MRO最集聚的加州则有超过1000家航空航天相关企业。另一方面，从内外协同角度看，受海关特殊监管区域内外政策限制等影响，各类产业园区与特殊监管区域统筹发展不足，特殊监管区内企业无法与区外企业形成关联，导致技术、人才等影响高附加值产业发展的关键生产要素无法实现区内区外自由流动，限制技术外溢和产业集群的发展。例如，上海保税服务目前大部分仍局限在海关特殊监管区域内，集聚了大批生物医药研发企业的自贸试验区张江片区由于不在特殊监管区域内，无法开展保税研发业务。虽然通过跨境科创监管服务中心的设立，大幅缩短了通关时间，但与保税研发制度相比，在通关成本、便利化程度方面仍然存在较大差距。
三是外资企业发展能级不足产业转型贡献较低。外资企业掌握着核心技术、自有品牌以及国外购销渠道，利用我国廉价的资源和劳动力成本优势赚取最大利润，这使得加工贸易产业大部分利润和主动权受外资企业所掌控。然而，受近年国内外经济环境的影响，外资企业向外转移或退出中国市场的情况非常密集。并且在研发合作上，外资企业倾向于在母公司及其所属的子公司或分支机构之间进行技术转移和知识共享，与国内企业、科研机构或高校发生实质性技术交易、转让或服务的比例低于跨国公司集团内部合作比例，国内留存的外资企业多以附加值低的简单加工、单一加工为主，总部效应不明显，对我国加工贸易转型的带动效应趋弱。
四是企业转型障碍较多便利化程度有待提升。一方面，现行单耗管理与企业经营管理脱节，企业即使投入大量人力资源及技术手段加以管控，也难以完全达到海关监管的合规要求；并且监管职能部门之间信息共享不够健全，跨部门监管效率有待提高。例如，海关作为口岸监管部门，在进口通关环节依据HS编码归类，由于研发用品用途特殊，监管要求较为复杂，研发机构往往因办理各类证件而影响了通关速度。另一方面，加工贸易转型的制度创新力度有待加大。例如，保税研发、检测、维修、再制造等新业态仍主要限于综保区内开展，区外企业或无政策支持或需按个案经商务部审批，手续繁琐。再如，部分禁限类政策影响相关行业投资信心，限制类担保管理增加企业经营成本，增值税等税收政策与加工贸易实际发展不相匹配。又如，内销便利化政策配套不足，区外内销无法选择性征税，部分特定商品内销受限，免征缓税利息措施未得以延续，与企业融入双循环的需要不相适应。
五是地方发展加工贸易积极性不高。由于现行财税政策体系中加工贸易产值贡献大、税收贡献低的特点，一定程度影响地方发展加工贸易积极性。具体表现为：经济发达地区加工贸易企业用地指标难以获得地方支持；加工贸易技术升级扶持力度不足，在鼓励加工贸易企业通过技术改造升级，提升制造层次、创新工艺、提高产品技术含量等方面，地方给予的奖励、补贴、信贷支持不够；人才支持等配套政策不足，吸引力不强，造成高技能人才短缺。
三、对策建议
（一）把握现代化产业体系智能化、绿色化、融合化发展趋势，以新质生产力赋能高附加值产品加工贸易转型升级。一是支持加工贸易企业核心技术研发创新。围绕推进新型工业化，推进重点行业技术设备更新改造，调整加工贸易设备税收政策，针对加工贸易企业特点制定更为灵活的高新技术企业认定标准。二是加快推进加工贸易产业链全过程的数字化转型，通过人工智能、云计算、大数据等科技手段赋能加工贸易企业在线研发、柔性生产、大数据营销、便利化通关、结算支付与客服维护等。三是大力发展高质量、高附加值的绿色加工贸易，推行产品绿色设计和碳足迹管理，建设绿色加工体系，探索建立加工贸易绿色供应链制度体系。四是支持新型加工贸易新业态发展，瞄准重点领域和关键环节,将研发设计、检测维修等业务纳入加工贸易业务范畴，不断探索两业融合发展新模式。
（二）发挥“保税+”溢出效应，推动重点产业链集群化发展。一是针对集成电路、航空航天、新能源汽车、生物医药等重点产业，在半导体芯片、生物医药等国家急需突破的行业试点开展区外保税研发，逐步放开芯片检测等关键行业区外保税检测，简化区外保税维修业务审批流程，推动关键行业发展突破。二是支持原油、煤炭和粮食等大宗商品开展保税加工带动上下游产业链的高效聚集，保障战略商品产业链供应链安全稳定。三是重点培育和发展龙头企业，鼓励高附加值产品加工贸易企业作为牵头企业开展企业集团加工贸易业务。
（三）拓展政策空间，助力加工贸易企业深度融入国内国际双循环。一是借助中欧班列低物流成本高安全性的运输优势，打造加工贸易定制班列，带动高附加值中间品贸易加速融入“一带一路”市场。二是深度融入区域产业链，指导企业充分利用RCEP累积规则，在RCEP成员方内拓展产品原料和零部件的采购渠道，利用原产地规则合理安排生产环节，纾解中美摩擦对我国加工贸易空间的压制。三是培育本土高附加值加工贸易链主企业发展境外加工贸易，增强中间品价值环流，形成“以中国为中心”的价值链、生产和贸易网络。四是加大内销政策优化力度，进一步提升加工贸易内销便利化，推动加工贸易企业利用优势融入内外贸一体化。
（四）加快制度型开放，构筑更加包容审慎的加工贸易制度和监管体系。借鉴国际先进经验，制定灵活宽泛、契合企业运营需求，秉承“守法便利”理念的管理制度。一是进一步简化保税加工货物内销、结转环节的报关报检手续。放宽维修产品禁止进口限制，优化高端研发物料、设备以及保税维修物料进出口流程，提高通关效率和贸易便利化水平。二是提高保税监管灵活度，借助数字化监管平台由综保区、保税区、自贸试验区向区外白名单企业拓展，由货物监管向企业监管转变。三是对标国际规则“护航”企业出海，构建加工贸易合规服务体系，帮助企业全面掌握劳工权利保护、环境保护、数据与隐私保护、知识产权保护、反腐败、反恐怖融资、贸易管制、财务税收等方面的合规要求，以确保经营活动全流程和全方位合规。
作者：
韩剑，长江产业经济研究院（南京大学）研究员，江苏新时代自贸研究院院长；
刘逸群，长江产业经济研究院（南京大学）研究助理；
李浩，长江产业经济研究院（南京大学）研究助理。
