王修志:以需求侧制度创新释放旅游消费潜力

发布时间:2024-06-11来源:长江产业经济研究院作者:王修志


近年来特别是疫情防控政策调整后,旅游经济成为国民经济的亮点,旅游消费在疫后经济复苏中独特的系统牵引效应充分显现。从“衣食—住行—康乐”消费升级规律看,要抢抓改革机会窗口期,破除束缚旅游消费意愿和消费能力的制度障碍,以需求侧制度创新常态化、长效性释放大国旅游消费潜力。


一、旅游消费政策体系须更多聚焦需求侧和消费者


2023年8月召开的中央政治局会议和2023年12月召开的中央经济工作会议,均明确提出要着力推动文化旅游消费。国务院办公厅也相继印发《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》《关于释放旅游消费潜力推动旅游业高质量发展的若干措施》《关于恢复和扩大消费措施的通知》等相关文件,就促进文旅消费工作做出专题部署。与此同时,各地也积极行动起来,制定并出台了一系列促进旅游消费的地方性政策。从2023年元旦至2024年五一期间的旅游消费数据看,央地协同的一系列促消费政策总体上产生了积极成效。


但也应该看到,前述政策主要聚焦于供给侧,侧重于解决旅游消费中的各种矛盾,致力于提升旅游消费体验和品质,试图以供给适应和引致旅游消费需求,比如旅游消费软硬件场景改善、旅游产品和服务创新等。至于旅游消费需求侧特别是消费前环节,央地两级政府的政策均着墨不多。而事实上,就旅游消费的特征属性和长期以来特别是现阶段旅游消费的特征事实而言,需求侧尤其是消费前的矛盾可能才是旅游市场、旅游经济的主要矛盾和矛盾的主要方面。当前的旅游消费,恰恰在客源和游客出行出游等消费前环节面临着深层次的制度约束,这是供给侧导向的旅游消费促进政策难以解决的。因此,旅游消费促进政策所涉事项还必须前置,即更多聚焦消费前的出行出游决策约束,更多聚焦于旅游消费者。


二、旅游消费需求面临系统性制度约束


一是国民旅游消费面临闲暇时间硬约束,法定节假日制度和各类休假、休息制度难以适应人民群众日益增长的旅游消费需要。旅游消费与其它类型消费的一个重大不同,就在于旅游消费需要足够的休闲时间保障,这是前提条件。法定节假日、年休假、周末双休等构成了当前的国民休闲时间制度体系。就法定节假日制度看,近年来,无论是网络舆论还是现实生活中,民众对变相打折的“黄金周”吐槽越来越多。全国“齐步走”的节假日安排导致民众不得不短时集中出游,扭曲了旅游资源、公共产品、公共服务供需格局,旅游价格、服务品质和游客体验陷入死循环,市场调节和政府调节“双失灵”。就企事业单位职工的年休假、带薪休假及周末双休等制度看,则普遍面临执行障碍,休假制度大打折扣。一方面,作为相对弱势方,职工个人的带薪休假、年假、探亲假等权利,现实中往往面临“执行难”。另一方面,每周两天半休息制在2015年的《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》中已有鼓励性意见,近年来部分地方(比如广东、福建、浙江、辽宁、广西等省区)也正式发布文件或通知鼓励试点。但是,这些试点因为执行中协调不畅、弹性太大而极少得到落实,相关文件更多只是流于形式。


二是以中小学师生为主要群体的研学团队游面临制度障碍,潜在需求难以有效变现。早在2012年,教育部即已启动中小学研学旅行工作研究项目;2013年2月,国务院办公厅印发的《国民旅游休闲纲要(2013-2020年)》中提出“逐步推行中小学生研学旅行”设想;2014年8月,国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见》中首次明确“研学旅行”要纳入中小学生日常教育范畴;2016年11月,教育部等11个部门印发了《关于推进中小学生研学旅行的意见》;2017年1月1日,国家旅游局《研学旅行服务规范》获批,于5月1日起实施。据教育部的数据,2023年全国共有各级各类学历教育在校生2.91亿人,其中:小学阶段在校生1.08亿人,初中阶段在校生5243.69万人,高中阶段在校生4102.09万人。从规模及其可持续性看,以中小学师生为主要群体的研学旅游极具市场想象空间。但是从各地实践看,研学旅游在组织管理、配套支持、风险防控等各环节还存在着诸多制度缺位,不愿组织、不敢出游等现象较为普遍。


三是银发群体异地旅居康养需求配套制度不完善。老龄化时代催生了“夕阳红”旅游和“候鸟式”康养热潮。离退休老人出游意愿愈发强烈,出游人次已占总人次的20%左右,但其出游权益和服务保障还面临政策性、制度性难题。比如,与老年人跨省出游、异地康养息息相关的医保和养老金异地结算,以及健康和安全保障条款等,其相关规定都还有待细化、完善。此外,从桂林等城市的个案观察看,“夕阳红”旅游热潮中的旅游购物陷阱,“低价低质”恶性循环等较为突出,老年人旅游消费权益保障制度还存在不少短板甚至空白。


四是入境旅游制度体系便利化、开放性不足,抑制了境外尤其是国外游客到内地旅游意愿。相较于货物贸易和其它服务贸易的出口增长态势而言,我国的旅游服务出口尚难如人意。以2019年为例,相较于全球约14亿人次的入境游总数,我国入境过夜旅游人数仅6573万人次,其中外国游客仅2493万人次,这与我国旅游大国、旅游资源大国地位严重不匹配,也显著滞后于我国经济开放总体水平。入境旅游制度建设的系统便利化、开放性与境外游客诉求存在差距,增加了境外游客旅游消费制度性成本,是抑制境外游客入境旅游消费意愿的重要原因。其中,入境旅游签证、入境旅游支付、国际航线设置、口岸管理、数据与信息管理、消费权益保障等一系列制度,都亟待系统性优化。


三、常态化长效性激发大国旅游消费潜力的建议


建议一:从增量、结构、执行等维度统筹推进节假日制度改革。其一,在省级行政区划普遍推广设立地方性节假日并赋予部分全国性法定节假日执行权。修订《全国年节及纪念日放假办法》,结合民族自治地区实践经验(如广西“壮族三月三”节),各省级行政区划基于地方历史人文、民俗风情、红色资源等元素,设置3-4天地方性节假日。同时,向省级行政区划下放国家部分法定节假日执行权,落实错峰放假。全国假日办负责宏观统筹监管,节假日的具体时间安排则下放给各省、自治区、直辖市。各地可通过1-2天的放假时间差实现民众错峰出游,缓解公共资源、景区景点拥堵,改善民众旅游休闲度假体验。权力下放后,各区域还可以尝试构建省际协同放假机制,为区域协调发展提供助力。其二,实质性推进周末两天半休息制。在维护劳动者休息权利的同时,也为更多家庭和个人提供了周末出游的时间便利,从而进一步拓展乡村游、县域游、周边游等市场需求空间。其三,适时调增全国法定节假日。从弘扬中华优秀文化和经济社会发展阶段等因素综合考虑,建议适时调增春节假期,增设重阳节休假等。


建议二:以规范化、标准化、法治化的制度保障体系护航中小学师生研学团队游。《教育部等11部门关于推进中小学生研学旅行的意见》(教基一〔2016〕8号)已发布并实施多年,要在总结各地尤其是试点地区经验教训的基础上,对标对表前述《意见》中的中小学研学教育教学计划、研学旅行基地建设、研学旅行组织管理、经费筹措机制等各项主要任务,予以实事求是的科学评估并据此完善统一、规范的标准化制度保障体系。其中,关键之一是从制度甚至法律法规层面压实各级教育主管部门在中小学师生研学团队游中的行政职责,尤其是在研学教育教学之外的各环节承担主责,并形成标准化、规范化、科学化操作流程。关键之二是各级政府尤其是中央政府要制定并落实中小学师生研学团队游的财政支持硬约束制度。作为一项面对全国中小学生的基本公共服务,中央财政应发挥主导作用。


建议三:优化老年人旅游休闲消费支持制度保障体系,将老龄化压力转化为旅游和相关产业发展的银发经济红利。其一,全面落实医疗和养老保险异地结算政策,细化、优化操作环节,为老年人异地旅游、康养等提供结算便利。其二,健全老年旅游休闲监管与服务制度体系。一方面为老年人旅游休闲消费保驾护航,打造老年人旅游休闲公共服务平台;另一方面也要及时调整制约老年人旅游休闲供需双方的规定,比如优化老年人报团出游的健康证明、家属意见、医护配备等规定。其三,参照退休年龄标准,落实并完善全国统一的老年游客门票优惠制度。此外,各地在发放旅游消费券时,也应该针对老年游客制定专项方案。


建议四:推动入境旅游专项法律法规建设,完善配套支持政策。入境游是制度型开放的重要而特殊的窗口。在《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国出入境管理法》等法律基础上,把握新时代服务业改革开放发展机遇、新形势,及时启动制定入境旅游一揽子制度建设方案,特别建议在签证制度上以更大魄力推进更大力度改革,比如更广泛地实施单方面免签制度。这本质上是以国内立法和制度建设形式,鼓励和促进旅游服务出口。同时,也建议同步优化文化旅游领域的外商投资促进条例,以外商直接投资拓展入境旅游市场。此外,要进一步优化入境旅游宣介体系,从制度和政策上鼓励更多旅游UP主利用官方平台或市场化的新媒体平台宣传推介入境旅游。

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