战岐林:借鉴“复制推广”模式,推动全国统一大市场建设

发布时间:2022-04-19来源:长江产业经济研究院作者:战岐林


自2013年上海设立自由贸易试验区(下称“自贸试验区”)伊始,便十分注重“复制推广”,近10年的积累形成了较为丰富的经验和较为成熟的模式。自贸试验区试点经验的复制推广与全国统一大市场建设具有内在的一致性,都是解决区域级差问题。有意识地促进相向而行两个战略的融合,并借鉴自贸试验区建设的“复制推广”模式,有利于形成政策合力、提高政策成效。


01自贸试验区建设的“复制推广”模式


自贸试验区建设是党中央、国务院作出的重大决策,是新形势下全面深化改革、扩大开放和提升我国资源配置全球竞争力的重大举措。2013年始于上海,从沿海向内陆渐次铺开,已经覆盖了21个省级行政单位,涉及70个片区,已经在政府、学界和社会上产生了广泛的影响,积累了大量的实践经验,产生了大量的学术成果。


“复制推广”是自贸试验区建设中的一个基本模式。上海自贸试验区设立之初就确定了为国家试制度这一使命,以制度创新为核心,以可复制可推广为基本要求,这也是后续各批次自贸试验区设立时“国家方案”之中的明确要求,也是自贸试验区建设、落实、推进过程中的一个主要抓手。


制度创新是自贸试验区建设的一项核心工作,其导向是对标国际先进规则,形成制度高地,以贸易自由化和投资便利化推动经济效率的提高。基本的工作模式是片区自贸试验区管理委员会牵头,通过调研等多种形式与相关部门深入交流,探索海关、金融、司法、市场监管、城市建设等部门业务流程之中合理化制度改革的可能方式,统筹研究确定之后形成正式的创新案例,上报到省商务厅和国务院。经过省和国家的评选,得到省和国家级的制度创新案例,再以正式文件下发到全国各地。


目前,国务院发布的改革试点经验已有6批,合计143项,除此之外还有大量的省级创新案例,其中很大一部分在政策之中已经明确了全国适用,并不限于特定区域。在实践上,无论是否自贸试验片区之内,也都具备完整落实的条件。例如国务院第6批37项试点经验之中,有26项在文件中已经明确了全国普遍适用,诸如“企业‘套餐式’注销服务模式”和“商事主体信用修复制度”等举措在全国铺开是完全可行的,其本身也是在推动全国统一大市场建设。


02全国统一大市场建设的目标和障碍


4月10日,中共中央、国务院发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》(下称《意见》)共分八章,开头和结尾分别是总体要求和组织保障,中间六章是具体内容:第二、三两章是市场的底层基础,分别是软的制度规则和硬的路网平台;第四、五两章是市场的内部客体,分别是要素资源和商品服务;第六、七两章是市场的外部因素,分别是监管、规范和干预。从《意见》的八章结构可以看出,制度规则和网络平台的统一化是推动实现要素、资源、商品、服务全国统一大市场形成的主要着力之处。


在百年未有之大变局下构建双循环新发展格局,需要充分发挥国内超大规模市场优势。但我国地区间的要素和产品流动仍有明显的障碍,这不仅在学术研究之中得到了广泛的确认,也是当前《意见》出台的背景原因。南京大学刘志彪教授总结了障碍的三个来源:包括纵向的中央管制、横向的“行政区经济”以及垄断企业,由此造成了要素和服务在地区间流动的困难,并认为要求相关部门对自己进行改革缺乏足够的内生动力,在落实之中存在较大的困难。中国宏观经济研究院的杨宜勇所长概括了全国统一大市场建设需要解决的三个问题:一是如何破解地方保护和市场分割的难题?二是如何破解制度规则不够统一的难题?三是如何破解要素市场资源流动不畅的难题?


03“复制推广”模式推进统一大市场建设的若干案例


试点经验“复制推广”的内容都很具体,有明确的清单,有清晰的台账可查,是否已经落实比较容易观测,便于监督检查,落实之中所打折扣更少。一个具体实践是山东省2021年将16个地市的“复制推广”情况纳入考核体系,委托第三方单位进行考核。第三方单位组织学术团队,通过资料分析和实地调研,很快就得到了清晰准确的判断,可以明显看出各地市的差距。下面以其中若干条目为例,说明其落实对全国统一大市场建设的意义,以及落实情况的考核方法。


1.电力工程审批


在国务院第6批改革试点经验之中,第5条是“电力工程审批绿色通道”。生产类企业开办时都需要接通电力,一段该企业专用电缆的架设通常涉及公安(交警)、自然资源、市政、绿化等多个部门。在企业角度的一个事项,需要多个部门的审批,其便利程度会显著影响企业的投资决策,繁琐或是不透明的程序经常成为实体资本流动的障碍。国务院第6批改革试点经验的推广,要求各地建立完善电力工程并联审批制度规范,实行相关部门“一站式”联合审批,快速受理审批10千伏及以下电力管线的规划、挖掘、占路等行政许可,统一送达许可证书。


这一条的落实,从各地提交的报告就能看到明显的差距。例如,甲市文件的规定是“对于10千伏及以下,管线长度1000米及以下的电力接入外线工程,实行告知承诺制,免除所有行政许可手续。管线长度1000米以上的电力接入外线工程,所有行政许可并联办理,总时长不超过2个工作日。”作为对照的乙市,其文件的规定是“压减电力接入工程审批时间。对于报装容量不大于160千瓦、管线长度不大于300米、符合条件的‘三零’服务的企业低压电力接入工程,免于办理行政许可。”甲市无需审批,企业规划建设时的不确定性显著下降,也避免了人为因素;乙市无需审批的范围更小,从管线长度标准来看,受到审批限制的企业也更多。


2.多领域实施包容免罚清单模式


商品和要素流动的障碍,有一部分伴随在基层的不规范执法之中。尤其是经济社会发展相对落后地区,时松时紧的执法有时候会成为基层创收的手段。如果一个地区的罚没收入较少,通常也有较好的营商环境。所以国务院第6批改革试点经验之中的第6条是“多领域实施包容免罚清单模式”,要求“对市场主体符合首次违法、非主观故意并及时纠正……”的免除罚款。


这一条的实施,因为涉及基层的财政能力,所以有较大的阻力。但因为用了“复制推广”模式,不仅有先行区域的示范,而且有清晰的核查方法。甲市的报告是“全市共办结‘不罚’‘轻罚’案件8775件,减免行政处罚金额1067.97万元”;乙市的报告是“全市不予处罚案件948件,金额57.125万元,减罚案件210件,减轻处罚金额136.92万元。”再考虑到乙市有更大的经济总量和人口规模,则二者在该项落实上的差距就显而易见了。


3.不动产登记业务便民模式


高端人才是地方经济发展的关键要素,但当前其流动的趋向是不利于我国的区域均衡发展的,一个重要因素是相对落后地区的政务服务水平阻碍了高端人才的入驻。国务院第6批改革试点经验中的第10项是“不动产登记业务便民模式”,高效的政务服务水平有助于促进人才的流动。


这一条的落实,各地的水平差异也是显而易见的。例如甲市“多部门合作建设了不动产登记远程服务平台,做到了不见面、零等候服务。该平台已入网34家金融机构、12家公证机构,涉及网点501处。通过该平台远程办理业务6.8万余笔,查询信息49万余条,发送抵押查封异动短信11.4万条。已有34个项目,10588户购房人实现交房即可办 证。”相对照的是乙市“实现APP二维码亮证,通过网上办事大厅等途径开通不动产登记信息查询功能……”两相对比可以看到,乙市的平台仅能有查询和辅助费用缴纳的功能,甲市的平台则能办理包括主要事项在内的全部内容,在便民程度上有显著的优势。


04“复制推广”模式有效性的经验总结


试点经验“复制推广”模式充分发挥了省级单位的枢纽作用,山东省以发改委牵头考核的方式,有力地督促了地市和基层的落实,使一些更加高效的做法在更广阔的范围内得到了推广,推动了相对落后地区清理其地方做法、接轨发达地区、与之形成统一大市场。


试点经验“复制推广”模式中做法不是来自于书本、理论或外国经验,而是来自于我国的具体实践,有实实在在的可操作性。即便有一些地区间差异,地区之间的交流也方便,很容易得到确切的方法。而且,因为有实践案例在前,地方政务人员落实相关操作的决策风险也就小得多,在思想上也更容易被各级政务人员所接受。如果考虑到地方政府之间的竞争意识,有了案例在前的试点经验就更能激发地方政府的落实动力了。


试点经验“复制推广”模式能为地方政府提供新的动力。一些讨论认为全国统一大市场建设,打破了“行政区经济”,削弱了地区竞争锦标赛机制的作用,会影响地方政府经济建设的动力。通过这样的落实方式,将地方政府的动力从GDP锦标赛引向了试点经验的贯彻落实,有效地推动了相对落后地区的地方规则与国内发达地区的接轨。


战岐林  山东工商学院自贸区研究院

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