新时代以来，生态文明建设取得了举世瞩目的成就，发生了历史性改变，河湖保护治理也取得了巨大成果，焕发了新的青春，一江春水向东流正成为现实。根本原因就在于找到了一条富有中国特色的河湖保护治理的方法和路径，即两山理论、两个战略、两种制度、四个河湖的“224”中国河湖保护模式。两山理论是指“绿水青山就是金山银山”理论，两个战略是治水战略和江河战略，两种制度是河湖长制和生态补偿制度方式，四个河湖是系统河湖、督察河湖、数字河湖和法治河湖。
一、两山理论与两个战略
两山理论。今年是“两山”理念提出15周年，“两山”理念是习近平总书记对于生态环境保护和经济发展关系的深刻洞察和精准阐述。在习近平总书记看来，绿色生态是最大财富、最大优势、最大品牌，“只要勤劳肯干，守着绿水青山一定能收获金山银山”“人不负青山，青山定不负人”。新时代以来两山理论成为习近平生态文明思想的核心思想，成为中国江河湖海治理的指导思想。
治水战略。2014年3月14日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，这也是中国的治水战略。十六字治水战略简单明洁、科学严谨、逻辑严密，具有重大意义，是指导新时期治水的科学指南、根本遵循。
江河战略。黄河流域生态保护和高质量发展，是党中央从中华民族和中华文明永续发展的高度作出的重大战略决策。长江拥有独特的生态系统，是我国重要的生态宝库。当前和今后相当长的一个时期，都要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。
两山理论是时代化生态文明思想的核心内容，是生态文明建设的核心理念。江河战略一方面抓住了中国河流治理的主要矛盾和主战场，另一方面又凸显了河湖治理的生态环境、经济产业安全等系统思维。2020年习近平总书记再往浙江考察时提出：把绿水青山建得更美，把金山银山做得更大，让绿色成为发展最动人的色彩。既要绿水青山，又要金山银山；宁要绿水青山，不要金山银山。
二、两种制度
01河湖长制
1.内涵界定
《关于全面推行河长制的意见》以及《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》对河湖长制的内涵进行了首次界定：“河（湖）长制指各地依据现行法律法规，坚持问题导向，落实地方党政领导河湖管理保护主体责任的一项制度创新”。具有三个主要特征：其一，高位推动，即通过管理职责充分落实到区域党政“一把手”，借助河（湖）长的“领导关注”获得充足的治水资源和高效的执行力；其二，多部门联动和多主体参与，即通过河（湖）长承担“组织领导相应河湖的管理和保护工作”责任，成为协调各涉水部门和动员社会各界力量协同参与流域联防、联控、联治的重要平台；其三，治水传统的传承与创新，河（湖）长是中国传统水文化的代表，承载着深厚的历史底蕴，通过河（湖）长制开展河湖治理不仅仅是对过去治理方法的简单延续，更是在现代社会背景下，结合科学技术和管理理念的全新实践。
2.历史溯源
河（湖）长制起源于地方政府实践。2007年太湖爆发蓝藻危机，为全力开展太湖流域水环境治理，无锡市委市政府将64条主要河流分别设立“河长”，把79个河流断面水质检测结果纳入各市（县）、区党政主要负责人政绩考核内容。初步建立了“河长制”。
随后，全国各省、市、自治区分别出台文件，完善相关制度，促进河（湖）长制的逐渐推广。2012年江苏省政府办公厅印发了《关于加强全省河道管理“河长制”工作意见的通知》，至2015年，全省727条省骨干河道、1212个河段河长已落实到位，初步形成了较为完善的河长体系。浙江省2013年出台《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》，实现了省、市、县、乡四级河道“河长制”全覆盖，之后又开展了“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”为一体的“五水共治”。至2018年，已形成了省、市、县、乡、村“五级联动”的河长制体系，配备各级河长5.7万余名，并将河长制延伸到小微水体，实现水体全覆盖。
新时代以来，河（湖）长制实现了跨区域发展。例如，2019年6月，江苏吴江、浙江桐乡、浙江南浔三地共同创立了联合河（湖）长制。2020年9月江苏吴江、浙江嘉善、上海青浦发布实施《长三角生态绿色一体化发展示范区重点跨界水体联保专项方案》，实行联合河（湖）长制，开展联合巡河、联合保洁、联合监测、联合执法和联合治理。2020年11月，江苏南京、扬州、镇江与安徽马鞍山、宣城、滁州商定建立跨界河湖联合河（湖）长工作机制。
河（湖）长制因其根植中国国情，创造性地将环境目标责任制与党、政首长负责制在河湖治理领域有机结合，有效破解了长期困扰中国的“多龙治水”难题，是我国古代“以官治水”的流域治理传统的现代呈现，是推进水生态文明建设的有力抓手。
3.存在问题
河（湖）长制作为一项新时期河湖管理的创新制度，在取得成效的同时，也难免出现一些问题。第一，制度落实方面。相关法律法规及政策制度不够完善，河（湖）长职责不受法律规定，工作没有具体的政策指导，且河（湖）长制的监督管理、考核与问责机制不够健全，导致部分河（湖）长有名无实，在实际工作中流于形式，无法落到实处。第二，协调联动方面。河（湖）长制工作需要水利、环保、农业、住建等多部门协调配合完成，而现实中常出现各部门职责不清、权限不明等问题，追究责任时相互推诿，导致工作效率低。对于跨行政区域的河湖，上下游、左右岸之间的联动治理机制还不完善。上游地区的污染排放可能会对下游地区造成影响，但在协调治理过程中，往往存在利益博弈和责任分担不清的问题；不同地区在河湖长制的执行标准和力度上也存在差异，不同省份、区域之间地方为战，各级河（湖）长之间层级为战，且片面强调河湖治理而缺乏区域层面的综合治理理念。第三，政策保障方面。一是资金保障不稳定。河湖治理和管护需要大量资金投入，包括基础设施建设、河道清淤、生态修复等项目。但一些地方特别是经济欠发达地区，面临着资金短缺的问题。财政投入有限，社会资本参与渠道又不够畅通，导致一些治理项目无法按时推进或难以达到预期效果。二是技术支撑较为薄弱。在水质监测、生态修复等方面，一些地区仍然采用传统的监测方法，监测频率低、精度不高，难以实时准确掌握河湖水质变化情况。缺乏针对本地河湖特点的创新性技术研究和应用，更多地依赖于通用型的修复模式，效果不够理想。
02生态补偿制度
1.历史溯源
生态补偿制度开始于新安江流域，新安江发源于安徽省黄山市休宁县，东入浙江省杭州市淳安县千岛湖，最终汇入钱塘江。2012年，浙江、安徽两省签订《新安江流域水环境补偿协议》，通过资金补偿、对口协作等方式建立多元化补偿关系，设立新安江绿色发展基金，首期规模20亿元，支持生态治理和环境保护、绿色产业发展等。经过2012~2014年首轮试点、2015~2017年第二轮试点、2018~2020年第三轮试点，取得了巨大成功，新安江流域总体水质为优并稳定向好，跨省界断面水质达到地表水环境质量Ⅱ类标准，每年向千岛湖输送近70亿立方米清水，千岛湖水质实现同步改善。2024年6月，浙皖两省签署《共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区协议》，开启第四轮试点，协议明确除资金补偿外，两省还将在绿色金融、新兴产业、传统农业、文旅产业、人才交流等方面加强合作，且生态保护补偿样板区范围扩大至安徽省黄山市、宣城市全域，浙江省杭州市、嘉兴市全域。
新安江模式为全国探索建立跨省生态补偿机制积累了经验。2018年，云、贵、川三省人民政府签署《赤水河流域横向生态补偿协议》，赤水河流域生态补偿成为全国首个跨多省流域的横向生态补偿机制试点。四川省积极探索全流域横向生态保护补偿“全域治理因河施策”模式，2019年，财政厅等四部门联合出台《四川省流域横向生态保护补偿奖励政策实施方案》，统筹整合中央和省级相关领域专项资金，对市（州）共建流域横向生态保护补偿机制予以奖励。2020年，广西壮族自治区发展和改革委员会等四部门印发《关于建立广西区内右江、漓江流域上下游横向生态保护补偿试点机制的通知》，以右江流域为试点开展跨市流域上下游横向生态补偿工作、以漓江流域为试点开展跨县区流域横向生态补偿工作。以上案例通过资金补偿、对口协作、建立专项基金、完善考核机制等方式，在生态治理、环境保护、产业发展等方面取得了一定的成效，为其他地区提供了参考和借鉴。
2.制度实践
2014年修订的《环境保护法》第31条第1款明确提出“国家建立、健全生态保护补偿制度”。2016年发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》提出“建立多元化生态保护补偿机制，逐步扩大补偿范围”“加快形成‘成本共担、效益共享、合作共治’的流域保护和治理长效机制”。2017年修正的《海洋保护法》《水污染防治法》也分别要求建立健全“海洋生态保护补偿制度”“水环境生态保护补偿机制”。2018年发布的《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》要求“把长江经济带生态补偿与保护摆在优先位置”。2020年印发的《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》提出“加快构建上中下游齐治、干支流共治、左右岸同治的格局”。2021年印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》要求“生态保护补偿和生态环境损害赔偿政策制度逐步完善”。《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》提出“到2035年，适应新时代生态文明建设要求的生态保护补偿制度基本定型”。2024年《生态保护补偿条例》发布，这标志着中国生态保护补偿开启法治化新篇章，将为生态文明建设提供更强更有力的支撑，为美丽中国新画卷筑牢绿色底色夯实重要制度保障。总的来说，历经十多年的实践探索，生态补偿制度建设已经从单纯的政策主导逐步过渡到“政策与法律相互衔接和支援”的状态，生态补偿制度是具有中国特色的生态环境领域的转移支付制度，是中国河湖治理的重大体制机制创新。
3.补偿方式
生态环境补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、共建园区等多种方式。其中资金补偿是最常见的方式，政府从财政预算中拨出专项资金，用于支持生态保护区的生态修复、环境保护等项目。例如，政府向因保护生态而限制经济发展的地区提供财政转移支付。对口协作是区域之间的一种合作模式。通常是经济相对发达地区与生态保护重点地区建立对口协作关系。例如，东部沿海地区与中西部的生态功能区开展合作，通过人才交流、技术支持、产业合作等方式帮助生态功能区实现经济发展和生态保护的协同推进。产业转移是将一些对生态环境影响较小的产业从发达地区转移到生态保护区或欠发达地区。共建园区是指不同地区共同建设产业园区，通过整合资源、优势互补，实现生态与经济的融合发展。多样化的生态环境补偿方式能够更有效地实现生态保护与经济发展的平衡。
4.现实难点
生态补偿制度在现实中存在诸多难点。一是法律法规不完善。目前，我国在生态补偿方面尚未有专项立法，相关制度规范分散于多部法律和行政法规之中，缺乏系统性和可操作性。例如，在一些流域的生态补偿实践中，缺少对补偿主体、受益主体权利和义务的界定，使得补偿协议的签订和执行面临诸多困难。同时，在交易履约、违约惩戒等方面，也因法理依据的缺失而难以有效推进。此外，不同地区在生态补偿的实施过程中，由于缺乏统一的法律规范，可能会出现标准不一、执行混乱等情况，影响生态补偿制度的公平性和权威性。二是生态补偿资金问题。生态补偿资金总量往往不足，难以满足实际需求。资金来源渠道单一，主要依赖政府财政投入，企业和社会资本的参与度较低。同时，资金分配不均衡，不同地区、不同生态系统获得的补偿资金存在较大差距。经济发达地区或重点生态功能区可能获得较多资金，而一些同样具有重要生态价值但关注度较低的地区则资金匮乏。三是市场机制问题。首先，生态补偿的市场化程度较低，市场交易机制不完善。例如，水权、排污权等环境权益交易市场尚不成熟，限制了资源的优化配置。其次，生态资源产权界定不清晰，尤其是对于跨行政区域的生态资源，如跨省的河流、山脉等，其产权界定往往面临协调和统一的难题。再次，生态产品的价值实现机制尚未建立，市场对生态产品的认可度和需求不足。最后，生态补偿的专业性人才和技术支持力度不够，也制约了市场机制的有效运行。
三、四个河湖
系统河湖，即系统治理河湖。系统治理是习近平总书记治水战略的重要一环。河湖是统一的自然生态系统，河湖治理涉及到水安全、水资源、水环境、水生态、水工程、供排水、水事务等全链条。因此总书记强调要“坚持系统观念，从生态系统整体性出发，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，更加注重综合治理、系统治理、源头治理”“要从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源、系统治疗”“上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理”。
督察河湖。河湖督察制度主要包括中央生态环境保护督察和水利部管理监督检查。中央生态环境保护督察是以中央政府为督察主体，以省市级党委或政府辖区内环境质量为督察客体，对其落实党中央关于环保政策、法律法规、规章等方面情况进行的监督与监察，代表中央对省、区、市党委政府落实环保责任的监督。督察结果与干部绩效考核乃至晋升有直接关系，对地方政府官员产生了震慑作用，督察促进了环境质量提升，特别是督察期间的环境质量提升。
数字河湖。数字经济正在从根本上改变着人类生产生活和社会组织方式，成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的重要力量。数字化也正深刻地改变着河湖治理，是智慧河湖和幸福河湖建设的主要内容，数字河湖利用卫星遥感、人工智能、边缘计算、机器学习、webGIS无人机等实现天空地一体化河湖感知网，做到实时监测、科学感知、精准预测河流及其流域，构建数字孪生河湖和数字孪生流域，切实做到信息可查、现场可视、指令可达、运行可控、精准可靠，数字河湖也大大丰富了河长制信息系统与河湖的治理水平。
法治河湖。中国是法治国家，法治是人类文明进步的重要标志，是治国理政的基本方式，是中国共产党和中国人民的不懈追求。新时代是中国河湖主题法律出台最为密集的时期，不仅修订了《中华人民共和国水法》（2016年修订）、《中华人民共和国防洪法》（2016年修订）、《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）、《中华人民共和国河道管理条例》（2017年和2018年两次修订）等法律法规，而且还制定了《中华人民共和国环境保护税法》（2016年制定，2018年施行）、《中华人民共和国长江保护法》（2020年通过，2021年施行）、《中华人民共和国黄河保护法》（2022年通过，2023年施行）、《生态保护补偿条例》（2024年发布施行）等法律法规，有力地促进了河湖治理的法制化。
四、政策建议
新时代模式在不断地丰富发展和完善，但仍有一些问题需要解决。河湖长制需要解决跨区域、上下游协同治理困境，需要增加公众参与程度、需要加强河长制跨区域联防联控机制，不断提升公众的参与程度、细化考核指标等。生态补偿制度多是一种“对赌协议”，需要建立统一性、可操作性的规范和整体性、系统性、可持续性的制度，需要更加客观明确通用的标准，需要进一步加强生态环境补偿制度的系统化设计，多渠道筹措补偿资金，不断增加补偿标准，进一步拓宽水质考虑因素；需要改变河湖治理的各级地方政府为主导、财政资金唱主角的模式，进一步发挥市场机制作用，建立河湖生态补偿基金或银行，不断吸收更多市场主体参与生态补偿，使得政府更有为，市场更有效。
踪家峰 长江产业发展研究院研究员
