刘志彪:建设统一市场是中国经济“开放的第二季”

发布时间:2022-04-26来源:学习与探索作者:刘志彪


编者按:

近日,正式印发的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出,建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。意见明确,加快建立全国统一的市场制度规则,打破地方保护和市场分割,打通制约经济循环的关键堵点,促进商品要素资源在更大范围内畅通流动,加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场,全面推动我国市场由大到强转变,为建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。刘志彪教授早在2013年就在本刊发表了这方面的学术论文,原刊于《学习与探索》2013年第12期,现经作者授权重新编发,以飨读者。


摘   要:十八届三中全会进一步明确,建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。建立和完善统一市场具有大规模对内开放和进一步对外开放的双重含义。在对内开放方面,建立统一市场的重点是废除第一轮改革中形成的无所不在的“双轨制”,给予各经济主体平等的发展条件和基础,充分释放发展的动力和活力。为此要推进经济从“发展竞争”逐步转向“平等竞争”,确立竞争政策替代产业政策并在市场经济中占据优先地位,这是中国经济进行更深层次的内部改革的重要体现。在对外开放方面,则要扭转单一的出口导向格局,以国内统一市场的建设来壮大内需规模,以此虹吸全球先进的创新要素,建设创新型国家。未来中国发展要更加倚重于国内市场,从利用和打开别人的市场,转向更多地利用和放开自己的市场。以统一市场建设来促进内需扩大和经济全球化,是中国开放型经济体系的重新设计,是开放型经济的转型升级版。


关键词:统一市场;对内开放;对外开放;平等竞争;转型升级版;中国开放型经济体系;新发展观


基金项目:教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“扩大内需条件下提高长三角对外开放水平研究”(11JJD790036);江苏省社会科学基金重大项目“充分发挥比较优势和先导作用研究”(12ZD001)


     党的十八大报告指出,经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系,必须更加尊重市场规律,更好发挥政府作用。十八届三中全会则进一步明确,建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。为此需要着力清除市场壁垒,建立公平开放透明的市场规则,提高资源配置效率和公平性。这样就把建立和完善统一市场这个在改革开放初期就提出来的话题,在全面深化改革、推进经济转型升级的背景下,赋予了深刻的实践背景和政策含义,对于中国进一步获取改革红利和全球化红利具有举足轻重的影响。


     可以这样说,建立和完善统一市场具有大规模对内开放和进一步对外开放的双重含义。未来中国的开放,不仅是对外开放,更重要的是对内开放。一方面,中国过去改革的成功在于开放,包括对内开放和对外开放,而目前发展和改革的困局也在于开放不足,尤其是对内开放不足,各种需要改革的地方其实就是对内开放不足的领域。如金融体制、财政分税、户籍制度、土地制度、国有企业、医疗养老制度等等,过去的改革基于“发展竞争”的要求,对其进行渐进式改革的“双轨制”设计,现在都演变为矛盾问题突出的既得利益领域。就此意义上来说,统一市场的建立和完善,将要基于现代市场经济的“平等竞争”要求,重点对“双轨制”进行一元化取向的改革,给予各经济主体平等的发展条件和基础,充分释放发展的动力和活力。另一方面,中国过去以出口导向为特征的对外开放模式,在取得巨大收益的同时,也因为全球化条件的变化和游戏规则的改变,需要通过改革和进一步开放,及时升级到更高级的开放版本,通过推动统一市场的建设和完善,实现以扩大内需为基础、内需与外需相互促进、协调发展的新格局。


     本文将对这两个问题进行重点分析,以厘清统一市场建设与对内开放和对外开放之间的关系,为转型升级版的中国经济改革提供理论依据。


建设和完善统一市场:转型升级的新发展观


     众所周知,从20世纪80年代中期开始,大规模的放权让利和市场取向改革使掌握了经济决策权力的地方政府开始追求自身的市场利益。习惯于命令经济以及害怕竞争的本能,驱使地方政府首先运用行政手段对不成熟的商品流通市场进行封锁,对外部流进来的商品人为设卡设限,或是明文规定,或是由工商、税务乃至动用公安、民兵等对竞争性商品的流通进行“查处”,以保护本地相对低效率的生产商;同时运用行政力量限制本地稀缺的商品和某些要素流向异地,以维护本地居民消费和财政利益(陈甬军,1992)。这种画地为牢的市场割裂和市场封锁,直接导致了原本因收入水平低而决定的狭小市场容量更加狭小、原本并不完善的市场运行效率更加低下等严重问题。改革开放三十多年来,随着市场竞争制度的逐步建立,中国各地区竞争意识越来越强,经济体系也越来越开放,那些荒唐的市场割裂和市场封锁问题早已成为“故事”。


     但是为什么现在还要谈这个问题,并且十八届三中全会还把建设和完善统一市场问题提到了全面深化改革开放的重要地位?这是基于以下四点原因。


     第一,在全面深化改革开放和转型升级的新阶段,中国建设和完善统一市场问题有了新的更深层次的发展含义。现在的市场深度发展至少涉及:一是在正确处理政府与市场关系的前提下,必须重点解决阻碍统一市场建立的行政权力的改革问题,以便创造新一轮的改革红利,如中央产业政策的中性化问题、中央与地方关系以及地方政府职能改革等问题。二是必须解决市场主体的深层次发展问题,如国有企业的改革、地方政府公司化倾向的逐步改革等。三是必须解决要素市场的统一和开放问题,而不仅仅是商品市场的统一问题,如重点解决资本流动、人员流动、基础设施、信息等领域的市场割裂问题。由此可知,现在讲统一市场,是指要从商品市场的开放转向更加深层次的要素市场开放,包括信息、技术、人力、资本等市场的开放。尤其是中国(上海)自由贸易试验区的建立,从制造业开放重点转向了以现代金融业为主的服务业开放,从以货物贸易为主的国际准则的开放转向了探索要素市场开放、政府边界厘清和行政管制放开,从而体现了一种更高层次的开放格局。


     第二,中国过去的改革开放思路和方法是实行渐进式的“双轨制”改革,又称为“老的老办法、新的新办法”改革,或“增量改革”。这种最初发端于商品市场、为解决计划与市场矛盾的改革方案,因为不会触动既有利益者,改革的阻力较小,因而被大幅度地运用于其他方面甚至社会领域之中,如养老体系的改革。它试图通过旧的东西不断消失、新的东西不断进入,而使新体制逐渐占据主导地位。这种改革方式是中国经济体制渐进性转轨的最重要特征,也是稳定经济社会运行的主要手段。这一改革设计使中国发展在取得世界经济奇迹的同时,也日益显示出某些严重的副作用,如大量存在的社会成员之间、行业之间、不同所有制之间、地区之间的收入水平和资源利用机会的不平等、寻租腐败以及日趋严重的社会不满情绪等(林毅夫,2013)。更为严重的是,留在旧体制“轨道”上的利益主体,不仅逐渐成为改革的阻碍者,而且还成为新制度的腐蚀因素,其势力有时还会不断壮大。因此未来中国市场化取向改革的一个非常重要的任务,就是要消除经济社会生活中的“双轨制”歧视痕迹,通过统一的市场让各类企业平等地获取和使用生产要素,让各类市场主体平等地参与市场竞争,公平地分享社会经济发展成果。


     第三,现在中国的要素市场虽然在发挥重要的资源配置调节作用,但是市场也存在着巨大的分割效应。一是生产要素流动的社会分割,如城乡之间因身份、户籍的不同,导致了相互之间在生活方式、收入和消费水平、社会公共福利等方面存在巨大的差异,这些差异的存在又极大地强化了要素流动的障碍。二是生产要素流动的区域分割,以地方利益为边界的行政管理体系阻碍着生产要素在区域之间的自由流动,以及网络分工体系的重组和集聚,如在资本流动方面,一个企业去异地收购兼并其他企业,往往受制于本地政府的保护,企业所有权的流转在现实中并不顺畅;再如基础设施领域也存在严重的跨地区互不配套和互不衔接、信息跨地域流通不畅通等问题。三是生产要素流动的制度分割,文化,习惯,地方法规、政策和条例等制度因素,是影响中国生产要素按区域、社会、产业等指向进行市场流动的最重要的内在因素,是造成市场分割的主要原因。因此,建立和完善统一的市场其实就是政府、市场体系、微观主体三者关系调整的问题,是一个如何进一步坚持市场取向改革的问题。


     第四,现在讲统一市场,不是把全国变成一个市场,而是要求各地区市场主体的竞相开放,包含各地市场主体的对内开放和对外开放。各地区市场主体都清除了造成市场壁垒的社会、区域和制度因素,都相互对别人开放了,统一市场的基础和前提自然就形成了。从范围上来看,中国各地区都竞相对内对外开放,如华东地区内的市场主体都相互全面开放、不设置壁垒,那就形成了华东统一市场;如果整个中国各地区间都相互开放,就形成了中国统一市场;如果中国对全世界开放,中国的市场就是全球性市场或世界市场。因此,市场的对内开放其实是深度对外开放的基础,统一市场的建设可视为中国经济改革、开放和发展的“第二季”。


     有鉴于此,建设和完善统一市场已经提到树立转型升级的新发展观的高度,它既是从命令经济转向社会主义市场经济的重要内容和直接体现,也是经济发展方式从粗放型向集约型转变的基础和保障,更是经济结构战略性调整的直接推动力。


建设和完善统一市场:中国经济更高层次的对外开放


     在过去三十多年的经济奇迹中,中国发展的一个重要的特征是较多地依托和利用了世界其他国家尤其是发达国家的市场,而较少地利用自己的市场。表现为“为出口而进口”的加工贸易活动倾向十分显著。1978—1989年,中国的外贸依存度从9.8%上升到24.8%;1990—1999年,外贸依存度从29.6%缓慢上升到33.3%;2000—2008年,外贸依存度飙升迅速,至金融危机前一年的2007年,外贸依存度已经高达66.2%。


     过去的发展战略重视对海外市场的大幅度利用,主要基于以下事实:(1)过去中国居民收入水平较低,国内购买力规模较小,不足以支持经济起飞。(2)国内市场存在严重的地区分割,市场制度扭曲、发育不良,表面看起来中国潜在的市场规模非常大,但由于现实中市场并没有完全开放,存在分割,现实的市场规模、市场需求并不是很大,即企业面对的现实市场并不等于加总后的市场规模。(3)过去三十多年中,尤其是2000年进入WTO之后,中国所加入的全球分工形式并不是产业间分工甚至不是产业内分工,而是产品内分工,即就某个具体的产品在生产环节、阶段、工序、零部件所进行的世界分工。发达国家的跨国企业通过对产品全球价值链高端的治理和控制,把中国纳入了复杂的出口导向体系中的低端。早年很多跨国企业计划到中国投资时都会计算:中国十几亿人口,一年中只要每个人用我们企业一件产品,算下来市场规模就巨大无比。这种由兴奋感驱动的直接投资只是看到了投资的潜在市场,而没有看到中国实际的市场分割状态。由于各省市之间存在着严重的行政壁垒,加之各地购买力不同,导致中国真正的现实市场并没有计算的那么大,而且到现在为止市场还没有完全统一。那些早期进入中国的跨国公司,在拓展中国市场的计划和努力落空的同时,发现中国其实具有丰富而优质的要素禀赋,尤其是具有大量的受过良好教育、遵守纪律的人力资源,中国是一个非常适合于作为出口加工制造的平台和生产基地。这就是后来中国成为世界制造车间的最重要原因。


     金融危机后,世界经济再平衡客观上要求中国扩大内需。中国发展要更加倚重于国内市场,实现持续的增长要求从利用别人的市场转向更多地利用自己的市场。这不是发展战略回归“内向型经济”,也不是转向“自给自足、自力更生”的国民经济体系,而是扩大内需条件下的新的经济全球化形式,是新一轮高层次开放型经济体系的重新设计,是中国开放型经济的升级版。由此也凸显出建立和完善统一市场对中国进一步开放和全球化的重要功能。


     第一,从利用和打开别人的市场转向更多地利用和放开自己的市场。中国目前经济总规模已跃居世界第二位,随着中国居民收入水平、消费水平、社会保障水平的提升,以及市场开放程度的进一步扩大,其内需规模将逐年上升,国内市场必然或已经转化为全球商家必争的重要市场。为此,需要把发展战略的重心转向利用和开拓自己的市场,以自己的内需拓展自身增长潜力,而不是继续依赖那些处于调整底部的其他国家的市场。在这种条件下,如果国内市场仍然是分割的而不是统一的,那么无论是市场规模还是开放水平,都无法支持实现基本现代化要求的新一轮的经济增长目标。因此,在扩大内需条件下形成开放型经济的转型升级版,应该从这个高度上去理解统一市场的概念和意义。这也是统一市场的建立和完善是实现中国“开放经济第二季”的根本原因。


     第二,从单一的出口导向型增长转向出口与进口协调型增长。基于统一市场的内需纠正的是过去那种单一的出口导向型增长模式。考虑到“内需”是来自一个国家内部的市场主体对国内外商品和劳务的有支付能力的需求,因此通过统一市场的建立来扩大内需,将自然产生对进口产品的需求。但是需要注意的是,基于统一市场的内需与有竞争力的商品出口之间并不存在什么矛盾和冲突,恰恰相反,它将有力地促进新型出口方式的建立。如新经济地理学理论就认为,极大的国内市场需求将会使一国成为该种产品的净出口国(Krugman 1991;Helpman & Krugman,1985)。这种效应也称之为“母市场效应”(Home Market Effects),指在规模报酬递增和垄断竞争的情况下, 加上贸易成本,需求大国将成为差异化产品的净出口国。这意味着大的国内需求将对出口起到积极的促进作用。


     第三,从低级要素的利用转向对高级要素的吸取。过去,中国经济全球化过程中得到充分开发和使用的是与世界工厂需求相适应的一般的、低端的生产要素。这是国际市场对中国比较优势的自动甄别和选择,是全球价值链中处于主导地位的“链主”的市场化选择。简单的“国际代工”产生不了对高级创新要素的内在需求,依托外需也只能发展代工经济,而发展不出自主品牌和自主技术。与这种依托低成本要素参与全球低端分工所获得的全球化红利不同,新一轮经济全球化要提升中国在全球产品内分工的地位、向价值链上游和高端攀升,要求中国依托庞大的内需市场吸收全球先进的、高级生产要素,尤其是技术和人才要素,以此推动中国经济从学习模仿全面走向创新驱动的发展轨道,获取新一轮经济全球化的红利。显然,如果我们的市场不是统一的而是分割的,那凭什么可以形成强大的“虹吸”国内外先进生产要素的能力呢?凭什么可以在封闭经济体系中建设创新驱动型国家?


     第四,从被动适应全球化竞争转向主动创造全球化的战略机遇。中国参与的第一轮经济全球化,是发达国家的跨国公司主动发动的,它们为利用中国的加工制造平台,采取国际外包形式把中国纳入全球产品内分工体系,中国企业在这条由跨国企业控制的全球价值链中处于“被俘获”的地位。在新一轮的经济全球化中,中国要利用自己潜在和现实的市场规模,促进全球要素的重新集聚和重新配置。因此,它是中国为适应全球经济形势和竞争格局的变化所做出的主动战略调整,也是中国给自己、给世界主动创造的一种战略机遇。对我们来说,它是一种更高水平的主动的开放型经济。


     综上所述,如果中国的内需有足够的规模和持续的增长能力,加上中国的市场是高度开放的统一市场,那么中国就能够利用自己的市场规模的强大吸引能力,趁着西方长期处于经济衰退底部的千载难逢的机遇,大量虹吸全球的高级生产要素为我所用,加速中国的产业升级和发展创新型经济。相反,如果中国的市场仍然是处于行政分割状态,市场规模依然狭小,则不可能对国外的先进生产要素产生预期的虹吸效应。


     发挥大国经济的优势,就是要利用好国内市场规模这一最重要的发展资源,做好依托和利用国内市场吸收全球先进生产要素这篇文章,在这方面需要学习美国。众所周知,美国内需在全球最大,其虹吸效应也特别明显,全世界先进的、高级的生产要素都向美国聚集,尤其是各类高级人才都往美国跑。由此决定了美国是当今世界上吸引外资最多的发达国家,也是吸收各类高级技术人才最多的国家。如何通过开放,把国内统一市场做大做强,然后对优质生产要素形成虹吸效应,用国外的先进技术和先进人才建设中国经济,是我们实现基本现代化需要研究的重大课题。


建设和完善统一市场:中国经济更深层次的内部改革


     建立统一市场就是正确处理政府与市场关系的具体行动和主要措施,因而它体现的是中国经济更深层次的内部改革。其中的道理很简单:市场取向改革的目标,是要建立市场起决定性作用的资源配置机制。如果政府不放权、不减权、不限权、不分权,尤其是不减少权力和限制权力,那么市场机制必然被权力替代、分割和扭曲,这样的残缺市场怎么发挥它在资源配置中的决定性作用?


     从阻碍统一市场建立的因素来看,最重要的说到底还是政府行政权力对市场活动的不当介入,即对市场的“越位、缺位和错位”,不该管的也去管,该管的不去管,已管的不会管。在转轨经济中,在所有可能影响市场运行格局和效率的因素中(包括竞争与垄断、政府管制、文化习俗等),只有政府的行政权力才有可能长期地、有力地、大幅度地替代、扭曲、撕裂、分割和限制市场。因此,就形成统一市场、清除市场壁垒、公平竞争环境、提高资源配置效率的目标来说,首先需要政府自身的改革,尤其是要协调和平衡好产业政策与竞争政策间的关系。


     这是因为从理论上看,产业政策是政府为了扶持或限制某些特定产业而制定的财税、信贷、外汇乃至土地、人才等一系列政策,因而产业政策是发展取向的;竞争政策则是现代市场经济中的根本大法,是有关市场竞争与垄断关系的基本规则,因此竞争政策是平等化取向的。越是强势的政府和职能过宽的政府,其产业政策的清单就越长,清单也越详细,虽然充分发挥了政府的发展功能,加速推进了政府意欲的产业发展步伐,但是天然存在着容易造成不公平竞争、割裂统一市场的基础等缺陷。与此不同的是,越是利益中性取向的政府,越倾向于运用竞争管理市场运行过程,因为竞争政策可以限制政府的发展功能,尤其是限制了行政垄断和国有企业的市场势力。竞争政策优先需要有效地抑制政府“有形的手”对市场的不适当的、过度的干预,因而可能会延长发展中国家的发展时间。从实践上看,在中国目前的经济发展阶段上,与成熟的西方经济不同的是,发展取向的产业政策占据了政策的主导地位,而对统一市场的形成和运行具有举足轻重作用的竞争政策则退居其次。在这种条件下,如何确立竞争政策优先的政策地位,如何以竞争政策来主导统一市场的建设?这是一个艰难的两难选择。


     阐述协调和平衡产业政策与竞争政策之间的关系,是一个值得研究的大题目。本文仅仅指出,转型升级作为下一个阶段中国推进改革发展的首要任务,不仅仅是指要实现经济结构的战略性调整和发展方式的转变,更重要的是要有体制机制的转型。后者是前者的基础和保障,作为市场化改革的一个最重要的具体任务,就是要推进经济从“发展竞争”逐步转向“自由竞争”和“平等竞争”,由此确立竞争政策在整个政策体系中的优先地位。这是中国经济进行更深层次内部改革的重要体现。


     中国经济当今面临的发展问题已经不是没有市场竞争,也不是没有市场自由,更不是没有发展竞争,而是缺少“平等竞争”,缺少自由竞争中的公平环境和条件,表现为行政垄断、行政干预、各种利益联盟和国有企业借助于产业政策等手段,严重扭曲市场的资源配置功能,降低了市场运行的效率,导致了严重的寻租和不公正,以及市场取向的改革严重走样。基于建设统一市场、扫除平等竞争障碍的要求,更深层次的内部改革必须调整产业政策的行使方式,逐步确立以竞争政策为主导的政策态势。具体来说包括以下三点。


     第一,产业政策逐步中性化。在转轨经济背景下,中国各地政府在产业结构调整中都习惯或者迷信产业规划与产业政策,往往用指向性很强,或偏好性过强、很具体的产业规划指导或指令企业对产业的投资行动。它的特点是按所有制性质、规模大小和地区等非市场化原则对企业进行管理。这种产业政策不经过市场竞争考验就人为地挑选出“赢家和输家”,往往造成同一市场中存在着许多享受不同政策的企业,如国企、民企和外企三者之间,在诸多重要的政策中都享受着不同的待遇。这是中国企业间竞争不平等的根源。其实这种有偏向的产业政策的有效性的前提,是政府拥有充分的知识和信息,作为企业家决策并承担决策后果,否则政府竭力鼓励某些产业发展的行为就可能变成危险的博傻游戏。


     例如,在现行体制下,众多的地方政府就某一热点产业集中实施所谓的“加速推进规划和支持政策”,其最大的后果是出现大幅度的产能过剩。实践证明,政府设置的审批清单越长、审批环节越多越难,行政壁垒就越高,同时意味着突破该壁垒的利润也越高,地方政府和企业就越会想办法去说服政府,想方设法突破审批清单和审批环节,结果是产能过剩反而更加严重。从此意义看,中国严重的产能过剩其实与缺乏统一市场、存在较高的行政壁垒有直接的关系。而且,一旦发生严重的产能过剩,在行政权力阻碍下还很难进行有效的资产重组。


     根据国际经验,建立统一市场、完善竞争环境应该实施一种偏向于中性的产业政策,或“不做什么”“禁止做什么,其他都允许做”的管理方式。在这里,中性的产业政策是指除了法律和政策直接禁止的产业外,政策并不事先挑选输家和赢家,而是放手让市场竞争去决定优胜劣汰。毫无疑问,这种趋向于中性的产业政策,前提是需要我们根据党的十八大精神,改革政府对市场的管理方式,逐步实施“负面清单”管理方式,大幅度地削减政府的管理机构,大幅度地减少政府权力。政府的减权、限权将释放民间和市场的创新活力。正因为深层次的改革要革自己的命,所以这种改革可能存在着一定的不确定性。


     第二,产业政策逐步“去地方政府化”。产业政策的“去地方政府化”,是指产业政策不能由行政权力和经济运行高度叠加的地方政府去主导,而应该主要由中央政府来综合行使,以保持产业政策对市场调节的统一性和协调性。在中国转轨经济体制中,非中性化的产业政策加上其内含的地方利益,即产业政策的地方化倾向,是扭曲、撕裂、分割和限制中国统一市场建立和完善的主要力量。


     众所周知,中国命令经济体制在放权让利的市场取向改革中,出于种种复杂的原因,形成了行政权力和市场运行高度结合的地方政府主导增长的体制格局。中央政府设计了让地方就经济业绩进行分散化竞争的制度框架,以GDP、财政收入等考核指标作为官员晋升或是否留任的基本依据,把这些指标的完成与当地官员的收入、福利、消费紧密联系起来。在这样的“刺激—反应”机制下,地方政府便具有了类似于企业的行为动机和功能,而官员便具有了作为“企业家”的决策权力和增长动机。这一制度设计既是中国经济增长动力强大的根本原因,也导致了地方政府具有强烈的、偏向性的产业政策功能。


     地方政府所掌控的非中性化产业政策,之所以成为扭曲、撕裂、分割和限制中国统一市场的主要力量,是因为地方政府出于考虑局部利益的逻辑,会运用行政权力鼓励那些对自己的市场利益有利的企业行为,限制那些对自己的市场利益不利的行为。用公司化的方式经营土地和经营城市,是这些年产业政策地方化的最典型现象之一。由此带来的主要后果是地方政府公共权力的错配和政府角色的错位,是政府把自己等同于参与市场活动的红顶商人。政府不再是市场秩序的监管者,不再是社会公平和正义的维护者,只关心自己的商业利益,甚至为了自己的商业利益,不惜动用政权的力量达到自己的目的,如限制资源正常流动、强行暴力拆迁、垄断和分割市场等等。同时,产业政策的地方化也是较少受到约束的地方政府债务激增的主因,直接导致了中国的泡沫经济风险。


     第三,竞争政策逐步主导化。就是竞争政策要逐步替代产业政策成为统一市场的奠基石,成为规范市场公平竞争关系的主导规则。从历史上看,那些发展追赶型的国家、干预市场传统深厚的国家,往往更热衷于运用和依赖产业政策。通过产业政策用政府的力量扭曲市场价格信号,把资源集中投入自己意欲的“重要”产业中去,从而实现快速的追赶,对于强势政府的国家具有天然诱惑力。这时的产业政策,往往具有某些高尚的借口,如扶植幼稚产业,培育民族工业,保护国家安全,调整产业结构,等等。我们虽然不能说,产业政策在所有国家都一无是处、毫无绩效,但是却可以毫不犹豫地说,长期实施产业政策为主而不及时转换竞争政策为主导的国家,其结果往往是:政府干预经济的势力不断扩张,市场功能高度残破,产业竞争力薄弱,资源浪费严重。


     与此相反的是,当今发达资本主义国家更热衷于以反垄断来促进竞争,间接推动产业发展,对预先挑选某些特定的优势产业加以重点扶持的产业政策的做法,往往持不屑一顾的消极态度。发达市场经济国家这样做其实有很多客观性的利益,值得我们认真学习。一是不以增长为目标而主要以市场秩序为目标,应该是行使公共利益的政府的主要职能,中国“五位一体”的发展目标也要求政府不能仅仅简单地以增长为目标;二是政府以创造和管理市场的公平竞争为己任,而不是以挑选那些特定的优势产业加以重点扶持为工作任务,使自己摆脱了“公司化倾向”,摆脱了代替企业家决策、又负不了企业家责任的角色,而且具有专司其职的比较优势;三是分离了市场调控主体与市场参与者的角色,可以有效地防止寻租和大面积腐败,维护政府清明、政治清正、官员清廉;四是可以有效地按照市场需求方向调整产业结构、转变发展方式。过去,具有迷惑性的产业政策是我国经济粗放发展方式的重要成因,也是造成政府与市场边界模糊的重要原因。要转变发展方式,就要清晰界定政府与市场边界,对那些泛滥成灾的产业政策,即便不能立马全部撤销,至少也要大手笔地删繁就简。

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