刘志彪:全国统一大市场:统什么、怎么统?

发布时间:2023-08-24来源:《人民政协报》作者:刘志彪


近期,为加快推进全国统一大市场建设,国家发展改革委营商环境发展促进中心启动了违背全国统一大市场建设行为问题线索和意见建议公开征集工作,受到社会各界高度关注。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》出台已一年多时间,如何推动党中央重大决策部署落地落细、取得成效,需要用正确的理解认识来指导实践。


全国统一大市场最大的特点在于“统一”。商品要素资源的自由流动与竞争是全国统一大市场建设需要统一的两个基本规则。目前实践中破除地方政府保护与市场分割是统一大市场建设的重点。对全国统一大市场这个范畴中“统一”的准确理解,是建设高标准全国统一大市场的最重要的实际操作问题。“统一”不是指统辖、统管,而是指部分联成整体、分歧归于一致的过程,应该是指“一体化”,落脚点在大市场上,即全国一体化的大市场。


政府在全国统一大市场中的主要职能有二:一是制定市场活动规则,并且充当这种活动的裁判员;二是为市场活动运行提供基础支撑条件。对前者,一是鼓励商品、服务、人员、资本、数据等自由流动的规则;二是对这种自由流动进行规范,即制定执行竞争规则。对后者,“统一”则体现为各地方政府通过部分地让渡行政权力进行机制合作。


第一,自由流动的核心内容,是禁止各种超经济强制力量限制商品、人员、服务和资本在全国范围内的自由流动。如果商品要素资源的流动受到各种人为因素的阻碍,那么就根本不存在全国统一大市场。因此自由流动是统一大市场形成的充分条件和底层逻辑。


第二,鼓励商品要素资源的自由流动,同时还要为这种流动制定统一的竞争规则。实践中阻碍商品要素资源的自由流动的因素有两类:一是跟地理本性有关的因素,二是跟体制机制等有关的因素。第一类力量可以通过大规模的、统一的基础设施建设去纠正,形成网络状的支撑性的基础结构。第二类因素主要跟形形色色的垄断和不正当竞争有关,会实质性地妨碍结构调整,它可以通过制定和坚决地执行反垄断法或竞争政策来纠正或优化的。


第三,对政府提供公共品的活动,需要按照基础设施的不可分割性特征,进行统一的建设、投资、运营和管理。交通、通信、网络设施等公共品,必须在全国一盘棋、一个规划、一张网络的前提下进行建设和管理,否则必然会出现各地混乱无序和规模不经济。现实中政治上的分权治理与公共品的统一性要求之间,必然会出现一定的因利益冲突而生的矛盾。这是实践中经常出现各种交通的“断头路”、公共服务不协调等现象的根本原因。具体的解决办法是由上级政府出面或各地协商,组成一个由各地区政府参与的公共事务协调机制,按照统一规划、统一投资建设、统一运营和管理的思路,共同解决基础设施所要求的统一性问题。


就长三角的探索来看,要以统一基本规则推进统一大市场建设。


长三角区域性统一大市场建设目标,可以归纳为“十个一”的愿景,即“战略一盘棋、规划一张图、交通一张网、环保一根线、治理一个章、市场一体化、创新一体化、产业一体化、民生一卡通、居民一家亲”。


其中,第一类是解决政府职能的分散性与公共品的统一性矛盾的规则,也可以称之为“政府的合作治理规则”,指“战略一盘棋、规划一张图、交通一张网、环保一根线、治理一个章”等。要求在讲政治纪律的政府间开展合作,让渡一部分行政权力,把协调权力交给某个按照协议成立并运作的机构去执行,长三角一体化发展生态示范区的实践表明,这是完全可行的,也是比较容易实现的。


第二类是市场盈利性的企业活动,主要指“市场一体化、创新一体化、产业一体化”等。对这类活动的一体化行动,首先涉及公共品、半公共品、非公共品(市场品)的界定。由于创新的阶段不同,有些基础的创新活动并不属于盈利导向的,而是政府的基本职能之一,因此这类活动宜划入上述第一类。在产业活动中,也有一些基础性产业属于半市场性质的,应由政企共建共享。另外就是要正确地划分政府与市场的边界,明确各自职能。如对竞争性盈利性活动,只需要政府层面实施统一的竞争政策,而企业方面只需要在统一的竞争法下,进行自我协调和效率竞争。这类行动需要确立规则主导下企业的主体地位。


第三类是居民的活动,如“民生一卡通、居民一家亲”等。这类一体化行动既关系到规模经济利用,也直接关系到居民切身利益的保障和幸福感。


在先易后难的原则下,选择稳健的推进次序,长三角区域所采取的步骤和顺序大致如下:首先,从公共领域合作开始,本着共建共享、成本分担的原则,消灭“断头路”、制定充电桩标准、协调共同行动等,尽早实现了基础设施的互联互通。其次,推进竞争性产业发展的市场一体化:一、制定针对竞争性领域的负面清单,以适当减少政府管制,用充分的竞争实现市场对产业决策的资源配置;二、在竞争性领域坚定地贯彻执行竞争政策的基础性地位,反对一切来自企业市场势力和政府行政权力的垄断,大力鼓励商品要素资源的自由流动;三、鼓励区内的收购兼并活动,通过企业的资产重组消灭严重的过剩产能,实现产业结构和产业组织的优化;四、在长三角有条件的区域大力推进若干先进制造业和战略性新兴产业的全球产业链集群建设,以“政府引导+市场主导”让企业加入本地化产业集群,同时创造条件鼓励产业集群嵌入各种形式的全球价值链。再次,推进创新的一体化。


破除中国经济转型实践中出现的“行政区经济”现象,是长三角区域高质量一体化国家战略实践的重要使命之一。如果我国沿海的京津冀、长三角、粤港澳等地区能够首先基本建设区域性全国统一大市场,那么只要这些区域性的大市场竞相对内对外开放,就比较容易带动全局形成全国统一大市场。

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