县域城镇化:何以高质量?

发布时间:2022-05-17来源:长江产业经济研究院作者:长江产业经济研究院


以下为文字实录:


背景:近日,中央发布了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(以下简称《意见》),这对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。县城是我国城镇体系的重要组成部分,是城乡融合发展的关键支撑。本次圆桌会主要聚焦“县域城镇化:何以高质量?”,对《意见》中的重要方面进行讨论。


包卿  江苏长江产业经济研究院无锡研究中心 


分析欧美成功的城市,不乏大量的中小城市(100万以下,10-50万人口规模居多),一是这些中小城市多数分布于大都市圈、城市群范围内,二是中小城市依靠自身特色优势、文化魅力和地方性的集体行动、宜居环境赢得竞争优势。


我国其实也一直强调城市化方针要偏向中小城市和城镇,但在实践中由于资源配置的等级性序贯机制的存在,加以市场化经济下大城市的规模经济、国际化水平和开放包容度高,吸引了人口的集聚。现在看来,新型城镇化要与深度市场化和高度国际化三者构成螺旋互动结构关系。只有进一步发挥市场在资源配置中的基础性、决定性作用,才能推动城市之间、地区之间、国别之间深度的分工协作,各个规模层级的城市才能够通过市场竞争形成各自特色优势。此次《意见》的发布和实施,我们感受到,今后重点是推动大中小城市和小城镇协调协同发展,城市发展要改变按照行政层级配置资源的扭曲现象,让各类城市、城镇得到充分的发展机遇机会,推动内生性力量的发展。


深度市场化是市场的不断扩张与深化,形成高标准统一大市场与高水平制度性国际化开放,是市场秩序中法治化不断提升,是金融发挥杠杆与催化剂的作用下市场资源要素更能跨期跨空间交易与组合。推进新型城镇化发展,需要突出政府力、市场力和社会力的协同协调发展。县域城镇化过程中,要防止政府力“一股独大”,市场力与社会力活力不足。县域社会是《乡土中国》所描述的熟人社会,是亲缘、地缘、血缘纽带非常强的空间单元。县域城镇化具有的优点是社会主体的扎根性强、民营经济为主体的地方性网络强、熟人社会的稳固性强,弱点是社会分工不发达,自给自足性强,流动性弱,现代服务业难以形成规模效应,创新创意创业不活跃。因此,县域城镇化向上必须加强与大都市、现代化都市圈的连接,向下要培育利用好自身的城乡网络。


闫浩  江苏省企业信息化协会   


《意见》提出要科学把握县城功能定位,分类引导县城发展方向,并把县城的功能定位划分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城和人口流失县城等五个类型。


根据城市规模划分标准,江苏的13个省辖市都达到大城市的标准,而且江苏的县城都在长三角城市群和上海都市圈、南京都市圈、徐州都市圈范围内,属于“大城市周边县城”类型。其中,昆山、江阴、常熟、张家港等四个县级市本身就达到“大城市”标准,四市与宜兴GDP总量都已经超过2000亿元,张家港超3000亿元,昆山、江阴更是超过4000亿元、接近5000亿元大关,这5个县级市即便参与全国地级市排名也能够进入百强行列,昆山和江阴的GDP规模已经超过三个中西部的省(自治区)。


根据《意见》的要求,作为“位于城市群和都市圈范围内的县城”,江苏40个县级行政区的县城(市区)及县域的发展方向应该是“融入邻近大城市建设发展”,主动承接大城市人口、产业、功能(特别是制造业、物流业、公共服务资源)的疏解转移,发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城,其县域全境将与中心城市共同组成完整的“城市经济区域。”


事实上,江苏的县城及县域,尤其是苏南、苏中地区的县城及县域已经在承接产业转移、拉动区域发展方面发挥了重要作用。由赛迪顾问县域经济研究中心发布的《2021年赛迪百强县榜单》中江苏有25个县(市)入围,数量全国第一。其中昆山、江阴、张家港、常熟、太仓、宜兴六市进入前十强,分列第一、第二、第三、第四、第七、第八名。由中国信通院发布的《2021年工业百强县(市)发展报告》中,江苏有24个县(市)入围工业百强,与浙江并列第一。其中江阴、昆山、张家港、常熟、宜兴五市进入前十强,分列第一、第二、第四、第六、第十,太仓列十五位。


江苏的大多数县域正在与上海、苏锡常、南京等核心城市形成“创新尖峰+产业高地”的耦合模式,成为与中心城市“创新尖峰”遥相呼应、协同发展的“产业高地”。未来在以昆山、江阴、张家港、常熟、太仓、宜兴等头部县级市的带领下,在以丹阳、溧阳、泰兴、海安、如皋、启东、如东、靖江等第二方阵县(市)的支撑下,江苏县域经济将会在发挥卫星城市功能和创建世界先进制造业高地的进程中再创辉煌。


郭进  上海社会科学院  


长期以来我国的经济增长依靠投资和外贸拉动,消费长期处于相对较低的水平。因此,能否确保投资的持续增长,成为各地政府始终高度关注的问题。在这样的增长模式下,财政和金融资源普遍存在向一线城市集中、向大城市集中的现象。其直接后果就是,各省市的省会城市、中心节点城市的首位度不断提升,而广大的县城、非中心节点城市则普遍缺少财政和金融资本的关注,这也是近三十年来,众多县域人口持续外流、缺少核心产业和领军企业的重要原因。


当前,落实中央提出的县域城镇化战略,核心是要重新梳理各县域城镇的功能定位,在既有的都市圏、城市群、节点城市的战略框架下,在顶层设计层面,重新研究各县域城镇与中心城市的产业分工、人口政策等城市总体规划;在制度层面,努力消除扭曲资源配置的特殊化政策;在市场竞争层面,让市场机制发挥、纠正和消除人为扭曲的过度大城市化现象。


张得煜  苏州百年职业学院  


从历史上晋商发展的视角看县域城镇化发展,晋商在长期的发展过程中形成了一种独特的富有地域特色的商业文化。晋商信守“宅者,人之本;人者,以宅为家。居若安,则家代昌盛”的道理。因而,晋商世代都很注重宅居建设。于是,晋商事业成功之后,并没有滞留在发达的大城市,而是选择了荣归故里,倾尽财力在家乡修建宅邸。这些深宅大院宜居、温馨、典雅,成为一个时代文化文明的载体。院落的内部结构与设计体现着独特的商人文化,如乔家大院、常家庄园、王家大院等已经成为世界级历史文化遗产。


晋商这种安土重迁的理念,既合理的构建了家族的精神家园,又在客观上发展了当地的县域经济,形成了“大城市生产,小县城生活”的模式,比较合理地安排了不同地区的功能定位,对于今天的我们仍然有其可以学习和借鉴的智慧。


叶茂升  武汉纺织大学  


《意见》对于新时期我国乡村振兴以及实现共同富裕目标具有特殊的时代意义。当前,我国常住人口城镇化率已经达到64.72%,但地区之间发展不平衡,以省会城市为代表的一线大都市城镇化率已经达到或者接近发达国家水平,但数量庞大的县城为主体的区域城镇化还有相当的增长空间。以县城为载体加速城镇化发展步伐将是未来我国经济增长的重要引擎。


推动县城的城镇化,一是以“工业兴县,产业强县”作为发展突破口,大力优化营商环境,通过县域经济自身的要素禀赋优势,加大招商引资力度,培育区域特色产业;二是坚持“以政策驱动项目,以项目带动投资,以投资培育龙头,以龙头孵化集群”的产业发展思路,通过产业振兴实现市民增收、地方增税,以产业大发展驱动城镇化大提升;三是完善政府公共服务体系需要进一步以是否有利于产业发展为检验,避免过度采用政府举债方式进行大规模基建开发,更多借助市场力量激活微观经济主体的创新活力,增强县城经济的循环造血功能,力争实现县域经济的可持续高质量发展。


王海平  21世纪经济报道  


从实践中看,尤其是从本人多年的跟踪调研看,因为人口增长有限,至少江苏的绝大多数县域的高质量人口一直持续外流,这从县域籍贯的每年大学生毕业动向可以看出,而且不少发达县域的公务员辞职数量至少在疫情前也年年创新高。过去县城城镇化是政策拉动的,如通过对乡镇高中发展的人为限制,到县城上学又需要买县城的房子,加以县城能提供较好的医疗等公共服务。因此,县城城镇化,重点应该在解决县域的环境问题。同时,要严格限制县城城区面积的摊大饼与熊板棒子寻找新增长区域的粗放式发展,因为县城面积的过度扩大,对基本农田保护造成较大冲击。


杨建中  南京航天航空大学  


首先,中国县域城镇化差异特征显著,要分析是否具备城镇化发展条件。长三角、珠三角地区的一些县市是城市群、都市圈的组成部分,城镇化更具条件。中西部偏远的县,大多不具备就地就近城镇化的条件,如何创造条件走城镇化之路。如西南地区、青藏高原地区保持较低的城镇化水平。第二,要在县域的城镇功能定位下功夫。结合自身实际,明确差异化的战略性、竞争力定位,发挥其最大效能。如大城市的“后花园”,或专注于建设农产品物流中心,或承接城市产业配套,特色产业集群地区。第三,找到县域城镇化的重点载体。如浙江特色小镇、经济发达镇的发展很热。当前,一些市与县层层推进特色小镇建设,甚至一些不具备条件的地方也要建设特色小镇,结果揠苗助长、事与愿违。


总之,未来城镇化发展应遵循地域差异,凸显主导功能, 推进优化与重点发展区的集约型城镇化、耕地与粮食主产区的分流型城镇化、生态与水源保护区的迁移型城镇化,以及园区与城镇近郊区的融入型城镇化, 实现城乡土地资源集约利用, 促进城镇化进程中人—地—业耦合与协调发展。


郭金喜  浙江师范大学  


国内外的发展经验表明,都市圈和大城市群的兴起并没有改变“郡县治、天下安”的基本逻辑。作为基本的行政单元和空间单元,县(城)在空间均衡过程中均占一席之地。在着眼于共同富裕、乡村振兴和城乡融合发展的新发展阶段推进县域高质量城镇化,需要各地在综合考量发展条件的基础上,更加重视数字化改革与建设的作用,更加突出融合发展下的差异化竞争战略,更加重视着眼于人的全生命周期的公共服务供给。对相对落后的区域而言,县域城镇化可以通过更好地融入城市群和推进城镇的规模扩张创造发展契机,并通过优化财税体制强化“乡之首、城之尾”的龙头带动作用,进一步提升空间资源配置效率并促进公共服务供给的均等化、标准化和可及化。对包含长三角在内的发达地区而言,应通过高层级的综合改革,进一步完善制度性、社会性基础设施建设,切实提升区域产业专业化供给能力与公共服务能力,加快推进县域城镇化的重心完成从物到人、从规模到结构、从面子到里子、从建设到治理等的转向。


王锋  江苏长江产业经济研究院无锡中心  


推进以县城为重要载体的城镇化,关键要解决“人”的问题。既要“转得出去”,又要“留得下来”,还要“引得进来”。“转得出去”即引导农业人口就近城镇化,快速融入县城和中心镇。解决这一问题关键在于做强产业支撑,要适度发展劳动密集型产业,着力解决进城农民的就业问题;“留得下来”即解决农村发展的动力问题,让农村有人建设、有人发展。要进一步强化县城对镇村的带动和辐射作用,推动城乡融合发展,实现城镇化与乡村振兴双轮驱动;“引得进来”即吸引高素质、高技能人才。通过推动产业转型升级,大力发展资金、人才、技术密集型企业,不断优化营商环境,持续吸引高素质人才落户县城,持续提升县域城镇化质量。       


赵建  西泽研究院  


城市、大城市与都市圈,是和平与发展的关键平台载体。以经济建设为中心,需要集聚效应的服务业快速崛起,现代化大都市圈是全球化高歌猛进背景下的产物。当这一切发生变化,当城市尤其是超级大城市在疫情和变局中变得无比脆弱的时候,国家意志可能需要重新从乡土中国中寻找安全感和归宿感。


从国家安全情形来看,超级大城市尤其是东南沿海大城市,就像是把“所有的鸡蛋放在同一个篮子里”。一旦这几个大城市出了问题,全国内循环系统就遇到了阻梗。回想上世纪60年代的西南新三线建设,就会理解国家安全背景下的城市化布局。也应该看到,西南地区之所以后来能涌现出众多经济实力较强的县城,并非偶然,有历史积淀的功劳。今天,我们需要重新考虑产业与供应链的“去中心化”分散布局,除了安全稳定的考虑外,还可以通过产业化带动新的城镇化,解决县域城镇在大城市化过程中被虹吸人口和资源的问题。然而,这里面有个规律需要在县域城镇化中对抗,那就是第三产业或现代服务业的崛起,本身是需要大城市和超级城市的。县域城镇的产业化,比较优势是重工业、高劳动密集型的加工业以及工业化的农业等。因此,这意味着部分重新向重工业、劳动密集型工业的回归,然而地处乡镇的企业能否再度崛起,以形成县域城镇化的产业支撑,我们还需要观察。

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