内容摘要：在中美博弈、国际疫情、俄乌冲突等多重叠加因素的冲击下，全球产业链供应链重构如火如荼，已经表现出六个方面趋势，深刻影响国际资本流动，具体包括：（一）全球产业链供应链本土化，FDI流向发达国家增多；（二）全球产业链供应链多元化，吸引FDI竞争更加激烈；（三）全球产业链供应链近岸化，FDI流动向区域内集聚；（四）全球产业链供应链数字化，传统要素对FDI吸引力下降；（五）全球产业链供应链柔性化，市场导向型FDI增长潜力大；（六）全球产业链供应链绿色化，FDI对环境规制更敏感。
在全球产业链供应链加速重构背景下，超大规模国内市场是我国更大力度吸引和利用外资的最大优势，全产业链配套、高水平制度型开放、国际一流营商环境以及人力资本丰裕等也是我国的重要优势。同时，我国吸引外资也存在一些短板，主要体现在低成本优势逐渐丧失、供应链断链风险增大、要素跨境流动壁垒较多、市场竞争环境有待改善等方面，需要扬优势补短板，才能实现利用外资“稳存量、扩增量、提质量”的目标。
在具体政策上，建议重点做好以下几个方面工作：一要加快全国统一大市场建设，形成吸引外资“强磁场”；二要对标高标准国际经贸规则，激发我国吸引外资潜力；三要打造“外资敢投”营商环境，形成吸引外资稳定预期；四要深化内外资企业产业链合作，增强引进外资根植性；五要鼓励“走出去”融入全球供应链，带动上下游引进外资；六要积极打造产业链集群优势，吸引外资主动流入。
全球产业链供应链安全问题越来越受到各国政府和企业的重视，正在向本土化、多元化、近岸化等方向演变，对国际资本流动产生了深刻的影响。在此背景下，本报告全面评估我国吸收和利用外资存在的优势与短板，并提出在新一轮外资全球布局中实现“稳存量、扩增量、提质量”目标的政策建议。
一、全球产业链供应链重构趋势及其对外资布局的影响
近年来，全球产业链供应链重构速度明显加快，对国际资本流动产生了深刻影响，集中体现在以下几个方面：第一，全球产业链供应链本土化，FDI流向发达国家增多。2020年以来美国相继出台了《振兴美国制造业和确保供应链安全计划》《芯片法案》等政策，欧盟、日本等发达国家也出台了类似的政策，中高端制造业回流加快，在全球FDI流向上已经开始显现出来。第二，全球产业链供应链多元化，吸引FDI竞争更加激烈。跨国公司出于规避风险或受政府引导，纷纷采取“中国+1”或“中国+N”战略确保全球供应链安全，加拿大、东盟成员国、墨西哥等国家利用外资出现了较大幅度上升，在很多产业上与我国存在直接竞争关系。第三，全球产业链供应链近岸化，FDI流动向区域内集聚。全球供应链近岸化不仅是体现在地理距离，而且还呈现友岸化的特征，推动全球产业链供应链合作由“全球模式”转向“俱乐部模式”，对我国高水平吸引和利用外资是一个巨大挑战。第四，全球产业链供应链数字化，传统要素对FDI吸引力下降。随着人工智能、工业自动化等广泛运用，全球产业链供应链数字化加快发展，FDI对东道国的劳动力等传统生产要素的依赖降低，而对5G网络基础设施、高素质人力资本等因素更加关注。第五，全球产业链供应链柔性化，市场导向型FDI增长潜力大。数字经济下多元化、细分化、精准化的消费需求快速增长，叠加国际需求不足，贴近消费者的市场导向型FDI增长潜力大。第六，全球产业链供应链绿色化，FDI对环境规制更敏感。在“碳达峰碳中和”目标导向下，污染产业的大规模国际转移不会再出现，跨国公司在碳减排约束下可能更愿意在环境治理水平高的经济体进行投资。
二、我国吸引外资的优势与短板
（一）我国吸引外资的优势
在全球产业链供应链加速重构背景下，要发挥我国优势，在新一轮外资全球布局中抢占先机。第一，国内市场“磁吸”效应增强。随着我国人均收入水平提高，国内市场规模不断扩大，2022年我国社会零售品销售额突破43万亿元，且消费升级速度加快，超大规模国内市场已经成为我国吸引FDI的最大优势。第二，全产业链配套优势显著。我国拥有全球规模最大、行业最全、配套最完备的制造业体系，而且在物流体系、信息技术、大数据技术等方面具有综合优势。第三，高水平制度型开放深入推进。我国加快由商品和要素流动型开放，向规则标准等制度型开放转变，构建与国际高标准经贸规则相衔接的制度体系和监管模式，形成了更高水平开放的制度环境，已经成为吸引和利用外资的一个新优势。第四，国际一流营商环境加快构筑。我国通过加强立法保障、推进政府职能转变、创新监督考核等措施持续优化营商环境，市场化、法治化、国际化的营商环境对吸引外资至关重要。第五，人力资本优势逐步凸显。外资在新一轮布局中更加关注东道国的人力资本优势。目前，我国每年毕业的应届大学生超过1000万，“人才红利”正逐步取代“人口红利”，成为我国吸引FDI的另一重要优势。
（二）我国吸引外资的短板
我国吸引外资存在一些短板，主要体现在：第一，低成本优势逐渐丧失。随着我国劳动力成本和原材料价格上升，叠加环境约束增强，我国的低成本优势逐步丧失，在与越南、印度等发展中国家在吸引外资竞争中处于劣势。第二，供应链断链风险增大。随着中美博弈升级和俄乌冲突持续，欧盟、日本、韩国等也不得不重新考虑与美国的关系，纷纷调整对华战略，干扰我国供应链稳定性，从而将在新一轮外资布局过程中对我国吸引外资形成一定的制约。第三，要素跨境流动壁垒较多。目前我国生产要素跨境流动还不是很通畅，尤其是数据要素，缺乏相应的制度体系保障，不利于外资企业做出适当的合规性判断与业务风险应对。第四，市场竞争环境有待改善。我国市场竞争环境还存在两个方面短板：一是市场准入仍然面临较多隐性障碍。二是与同行业国有企业相比，外资企业在产业规划与政策支持、人才引进与人才政策、贷款与融资等方面存在劣势。
三、更大力度吸引和利用外资的对策建议
（一）加快全国统一大市场建设，形成吸引外资“强磁场”
我国国内市场分割的隐性壁垒依然较多，需要加快全国统一大市场建设，形成吸引外资“强磁场”。一是要真正落实新版外资准入负面清单，重点打破各个地方在市场准入方面的隐性壁垒。建立全国统一大市场服务平台，探索外资企业极简审批模式，开展市场准营承诺即入制试点，设立投资便利化监控和审查机制，保障内外资企业公平参与市场竞争。二要加快统一基础市场制度规则，降低外资企业制度性交易成本。一方面，要深化改革进一步优化产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础性制度。另一方面，要建设一批标准、计量、检验检测、认证、产品鉴定等质量基础设施一站式服务平台。三要打破要素市场分割，助力外资企业优化资源配置。破除生产要素跨区域、跨行业高效有序流动的障碍，引导外资参与国内统一大市场建设，支持外资企业参与要素市场标准化建设，提高外资企业国内循环的参与度。
（二）对标高标准国际经贸规则，激发我国吸引外资潜力
全球产业链供应链重构与国际经贸规则重构同步，只有对标高标准国际经贸规则，才能激发我国吸引外资的潜力。为此，一要以RCEP为基点，对标更高水平区域贸易协定。我国要对标CPTPP在竞争政策、知识产权保护、劳工标准、政府采购等规制方面的要求加快改革，为更大力度吸引和利用外资创造条件。二要以自贸试验区为核心，率先试点高标准国际经贸规则。面对新一轮全球产业链供应链重构，需要加快实施自贸试验区提升战略，重点在引领服务贸易创新发展、深化重点领域改革开放、探索构建跨境数据管理新模式、对接“边境后”规则等方面积极试点，形成引进和利用外资的新高地。三要加快开放载体之间联动发展，扩大高标准国际经贸规则引资效应。利用我国在数字平台方面优势，打造开放载体之间的协同合作系统，扩大对标高标准国际经贸规则的吸引外资效应，激发吸引和利用外资的潜力。
（三）打造“外资敢投”营商环境，形成吸引外资稳定预期
我国在“外资敢投”方面还需要改善：一是要实行中性竞争政策，健全外资公平竞争审查制度。在国家相关规章制度基础上，从要素获取、准入许可、经营运行、标准制定等方面进一步建立公平开放透明的竞争规则，探索构建覆盖事前事中事后全环节的竞争政策实施机制，加强反垄断和反不正当竞争审查与执法，建立健全公平竞争审查机制，强化公平竞争审查刚性约束。二是要顺应全球产业链供应链数字化趋势，加快数据跨境流动探索。加快推动海南自贸港、自贸试验区在跨境数据流动先行先试作用，建立政府主导、企业参与、协同监管的数据跨境流动管理体制。三是要加快纠纷处理机制建设，为外商投资提供更有力的制度保障。与香港和解中心等域内外调解机构建立广泛的合作机制，引入国内外专业商事机构参与纠纷解决，为外资企业国际商事纠纷提供保障。强化知识产权全链条保护，健全外资企业知识产权侵权快速反应、惩罚性赔偿等机制。
（四）深化内外资企业产业链合作，增强引进外资根植性
全球产业链供应链重构导致一些在华外资企业迁回本土或迁至越南、印度等周边国家，我国要深化内外资企业产业链合作，增强外资根植性。一要发挥我国产业配套优势，提升外资产业链的国产化率。鼓励本土企业与外资企业围绕供应链开展多种形式合作，引导外资企业供应链上下游的本土企业加快培育领军企业和专精特新“隐形冠军”企业。二要紧跟国家战略部署，鼓励外资参与我国产业链现代化建设。以优化产业链分工体系为导向，加强本土企业与外资企业在研发设计、装备制造、工程总包、国际营销等业务协同与产业协作。三要搭建内外资企业创新合作平台，提高产业链合作的层次和水平。鼓励外资企业主导或参与开放式创新平台建设，并将自有研发设备纳入研发资源共享服务平台，充分整合和利用内外部创新资源。鼓励外国投资者、外商投资企业与我国高等院校、科研机构、行业协会以及其他企业等开展技术合作。
（五）鼓励“走出去”融入全球供应链，带动上下游引进外资
我国已经进入了“引进来”与“走出去”协同发展阶段，需要鼓励本土企业“走出去”融入全球供应链，带动上下游产业引进外资。一要支持收购跨国公司供应链参与企业，带动上下游产业发展吸引外资。全球产业链供应链呈现本土化、近岸化等特征，要支持本土企业收购跨国公司供应链参与企业，搭建国内产业与跨国公司供应链之间的桥梁，带动国内上下游产业发展，创造市场机会吸引外资进入。二要鼓励与外迁企业协同“走出去”，维持上下游产业对外资吸引力。鼓励我国企业与外迁企业协同“走出去”，通过紧密的供应链和经贸关系缓冲产业外迁带来的冲击，维持上下游产业对外资吸引力，稳住外资基本盘。三要鼓励企业到RCEP投资，构建区域产业链吸引外资。RCEP是我国参与建设的标准最高、经济体量最大的区域经贸组织，非常适宜发挥我国产业优势构建区域供应链，通过产业关联吸引外资。
（六）积极打造产业链集群优势，吸引外资主动流入
在全球产业链供应链重构背景下，我国需要从“被动”的招商引资，向利用产业链集群优势吸引外资主动流入的方向转变。首先，筛选我国具有广阔市场前景，且本土龙头企业已经成长为领军企业的产业，积极打造产业链集群优势。目前，新能源汽车、光伏、数字经济等产业链已经具备这些特征，要大力支持位于产业链下游或具有核心技术优势的现有企业并购重组，推动“链主”企业形成关键核心技术优势。其次，探索外资主动流入的合作模式，实现利用外资与本土企业协同发展的良性循环。打造产业链集群优势吸引外资主动流入不同于传统的跨国公司并购，需要体现本土企业为主的特征。
杜运苏 南京大学长江产业发展研究院特聘研究员、南京林业大学教授
