踪家峰、胡光旗:建立大气治理横向转移支付的政策与建议

发布时间:2022-06-08来源:长江产业经济研究院作者:踪家峰、胡光旗


目前,中国实行的是单一的纵向转移支付制度。在生态补偿特别是大气污染治理领域,资金多以纵向转移支付的形式加以划拨。然而,当前以纵向转移支付为主体的大气污染治理资金划拨体系却难以适应日益复杂且严峻的大气环境治理实践。


在现阶段,大气污染治理的横向转移支付不是污染区向被污染区进行资金的无偿转移,而是发达地区向污染区的资金的转移,其目的在于解决该类地区大气环境治理财力不足的问题,体现出“受益者补偿”这一核心机制。这种转移支付的主要依据是各地区对生态环境质量的支付意愿差异而造成的。以京津冀地区为例,由于经济发展、产业结构以及财力分配等客观差异因素的存在,河北省作为承接京津两地高污染产业转移的重要输入地,借助梯度转移实现经济增长的同时,却因地理位置的相邻与污染的空间溢出,成为京津两地污染的重要来源。而欲阻断河北省与京津两地的大气污染路径,则需要京津两地对河北省给予横向的财力补偿以强化其治污能力。


一、建立大气治理横向转移支付体系的积极影响


在高质量发展以及生态文明建设理念深入贯彻落实的新发展阶段,欲实现大气环境污染的效率治理,必须要进一步激发财政这一核心关键要素的作用。有鉴于此,以大气污染治理横向转移支付体系构建为突破口,以建立全口径、全领域财政横向转移支付体系为目的,探索其实现机制和推进路径已刻不容缓。横线转移支付体系的尽早构建,对弥补纵向转移支付体系的内在固有缺陷、推进财权与事权相匹配、缓解中央政府财政压力、增强转移支付透明度和财政资金使用效率均有积极而深刻的影响。


首先,大气治理横向转移支付体系的构建是提升财政资金使用边际效率,合理兼顾公平与效率的最佳选择。长期以来,大气污染治理严重依赖纵向转移支付式生态补偿,这不仅容易导致地方财政过度依赖中央财政,形成所谓的“路径依赖”,同时也不利于激发地方财政的积极性和主观能动性,导致纵向转移支付的财政资金使用难以摆脱边际效用递减的怪圈,削弱了财税政策对大气污染治理的正向作用。此外,大气污染横向转移支付体系不健全,会进一步加剧区域间发展不平衡、不充分的矛盾,难以实现公平和效率的统筹兼顾。作为享受生态环境质量正外部性的经济发达地区,应当根据受益补偿原则,对提供生态环境公共物品的欠发达地区实施横向转移支付以补偿其治理环境所产生的各类经济环境成本。


其次,大气治理横向转移支付体系的构建是缓解地方政府财政压力、减轻中央财政支出负担以及推进中央地方间大气污染治理权责关系明晰化的重要举措。在当前经济潜在增速中枢下移以及减税降费深入实施导致财政收入增长乏力的背景下,经济增长与大气环境治理的矛盾的统筹协调难度将增加。因此大气污染治理必须摆脱依靠中央财政支出的旧路径。横向转移支付体系的构建不仅可以有效缓解中央财政在生态环境补偿方面的支出压力,同时可以有效缓解经济欠发达且承担较大生态保护及生态公共产品供给地区的财政压力。同时,横向转移支付体系根据“谁收益谁补偿”的市场化原则,能够真实反映不同地区大气环境保护的实际成本和产权归属,这样可以显著推进不同地区财力与事权相匹配,提升财政资金和生态资源的配置效率。


最后,大气治理横向转移支付体系的构建是促进民生幸福、推进公共产品服务均等化、实现全社会福利水平提升以及形成区域生态命运共同体的核心路径。当前,民生治理和幸福至善成为政府施策的重要目标,而大气环境作为与公众幸福感关系最为密切的要素,其治理的成效将直接关系到政府形象、舆论导向和民众幸福获得感。另一方面,尽管将部分财政资金从经济发达并享受生态环境与生态公共物品供给正外部性地区转移至其它地区会暂时降低这些地区的福利水平。然而,随着污染溢出区以及承担大气生态保护责任的经济欠发达地区大气环境质量的边际改善,不仅当地居民的福利效应会得到边际提升,还可借助外部性传导机制提升财政资金输出地区的环境质量并减弱其环境治理的各项成本,从而以暂时性的单个地区的福利损失,换取区域甚至全社会的福利增进,有百利而无一害。


二、建立大气治理横向转移支付体系的政策建议


尽早探索建立大气治理横向转移支付体系已势在必行,如何在中国这样一个单一制的发展中大国实现公平与效率兼具的横向转移支付体系对推进财税体制改革、促进生态补偿支出责任划分、夯实国家治理的财政基础以及转变地方政府环境行为意义重大。不过,大气治理横向转移支付体系以及生态补偿机制并没有可借鉴照搬的成型经验,仍需不断在治理实践中不断加以创新、优化和改进。


(一)完善多维激励机制,提升地方政府自主横向转移积极性


在中国的大气污染治理愈加依赖区域协同治理的大格局下,本应充当关键角色的横向转移支付在政策实践中却遭遇“冷场”。所谓“对口帮扶”等形式的财政资金的有限转移,与真正意义上的横向转移支付差距甚远。究其原因,主要是针对地方政府的激励约束机制失位所致,从而无法真正激发地方政府自发进行横向转移支付的意愿。从本质来讲,地方政府满足理性人假设,其各项经济环境行为可抽象为既定约束下的条件极值问题。要发挥横向转移支付的作用,就必须使地方政府认识到进行大气治理横向转移支付能为当地带来经济和环境的利益以及社会福利的增进,从而在满足基本经济学的基础上,促进财政资金在不同预算主体之间实现横向转移。


在实践中,应构建经济手段、制度手段和行政手段等多维激励举措为横向转移支付增加内生动力。一是可参考广东省经验,将大气污染治理资金划分为基础性补偿和激励性补偿,基础性补偿根据不同地区的基础财力和财政收入基数予以确定,并辅之以必要的调整系数。激励性补偿则可根据地方政府间基于大气环境质量指标竞争排位名次以及边际改善率,根据PM2.5、PM10、工业二氧化硫、工业烟粉尘、氨氮、VOCs以及碳排放等指标通过加权平均的方式得到一个可以匡算的考核体系。二是可考虑对实施横向转移支付的地区,依据其财政资金转移数量,适当给予一定的资源税和环保税费减免,或重大项目审批、碳排放碳交易额度等政策优惠,使横向转移支付的利益能够被地方政府“看得见、摸得着”。三是继续毫不动摇深化官员政绩考核转型,适度弱化经济指标“强激励”暗示,同时增加环境指标的考核力度。低环境绩效地区则必须拿出足够覆盖高环境绩效地区综合治理成本的财政资金,通过“奖先罚后”的形式予以合理补偿。


(二)构建纵横结合、主次分明、相互配合的大气治理转移支付体系


考虑到中国大气治理的横向转移支付体系尚在探索阶段,目前仍应发挥好纵向转移支付的主体作用,构建纵横结合、主次分明、相互配合的大气治理转移支付体系。在实践中,一是可根据大气生态质量承担区的不同特征,分情况采用纵向或横向转移支付。纵向转移支付体系具有拨付标准明确、资金转移规模大且稳定性较高的特点,适用于欠发达或大气生态质量重点治理区的基础性支出。包括技术革新、民生工程以及源头治理等。而横向转移支付则适用于小规模、数额少的中短期支出,用以实现财政资金治理大气环境的“精准滴管”政策意图。通过纵横结合的过渡模式,既能够发挥中央政府居中统筹的协调角色,也可以适度激发地方政府的财政自主性和积极性,为后续构建有中国特色的大气治理横向转移体系提供一定的政策研究与腾挪空间。二是在区域内部,可先行试点“一对一”或“一对多”的对口支援帮扶政策,以对纵向转移支付形成有益补充。不过,对口支援政策的核心痛点在于转移支付额度标准的判定。可部分借鉴国外运用比较成功的“因素法”。在综合考虑地理区位、大气污染物排放溢出、经济发展水平、人口密度、城市化率、科技创新能力以及财政压力等多个客观指标的基础上,通过数量公式及算法得到一个可以调整匡算的地方财政收入与支出公式,经济总量高且受周边城市污染溢出的城市如北京、天津等可依据上述公式进行财政对口支援;对于京津冀地区,三地应继续深入共建“静廊沧”、“通武廊”、“京东黄金走廊”,推动京津对河北省的对口支援。


(三)以大气区域协同治理为基础,建立横向转移支付基金


与水污染的流域治理不同,大气污染的扩散路径呈现出典型的“非线性”状态与面状运动特征,这导致大气污染治理的源头及责任划分困难。当前中国的大气污染治理已在区域联防联控联建的基础上,走出一条基于区域协同治理、建设区域大气生态命运共同体的新路子。因此,大气治理资金的横向转移支付体系建设,也必须以区域协同治理为基础,区域内部成员群策群力以实现利益共享和成本均担的意图。具体来看,在区域内部建立横向转移支付基金,有助于明确划分区域内部成员的大气污染治理责任,推进大气污染治理财权与事权的责任匹配。


建立横向转移支付基金,首先要解决资金来源的问题。当前,大气污染涉及到的主体较多,因此基金的资金筹措渠道来源应多元化。在实践中,一是可考虑大气环境受益区和治理区的地方政府每年按照一定规模缴纳;二是可以区域为整体,统筹整合区域内部所有平行预算主体的相关大气污染治理财政资金;三是可考虑将环境保护税费按照一定比例进行抽取,作为资金来源的部分补充。基金的整体规模应当与区域整体大气污染物排放量、经济总量、财政收入以及人口等因素相匹配。四是在基金的具体运作和管理方面,为提升基金的运作效率,政府应当做好出资人的角色定位,以把握原则方向为主。可通过成立专项负责的基金管理委员会,负责对基金的运作进行决策、协调、管理、考核监督和问责。尤其是涉及到资金的运用、划拨、转移以及使用等关键环节,必须要有专业独立第三方机构进行审计和监管,以保证资金的使用效率,严格相关方责任义务。五是可根据区域内各治理和预算主体的大气治理绩效边际改善以及排位进行考核评价。对于大气治理效能突出的地区,基金应设立专项激励资金予以鼓励。对于排位靠后或连续多年大气环境治理改善欠佳的地区,则应严格督导并强化资金申请和使用审批,取消申请专项激励资金资格。


(四)立足大气治理实际确定适宜的横向转移额度核定方法


不同于纵向转移支付有完整且规范的支付标准,横向支付尤其是涉及到大气治理的横向生态补偿的制度设计仍缺乏统一合理的标准。从本质来讲,大气治理的横向转移支付也是一类“削峰填谷”式的不同预算主体之间的财政资金平衡机制。大气生态受益地区“削”多少,大气生态质量保护及输出区“填”多少,两方是否对所制定的补偿标准均无异议,均关系到横向转移支付在实践中的执行效果。当前所执行的“上一年度财政收入 1%”的横向转移支付标准尚待改进。因此横向转移的额度核定不宜过于僵化,应根据大气生态价值为标准,以确定横向转移支付的金额。目前,山东、湖北、河南以及安徽等省均根据经济社会发展制定了相应的生态补偿额度计算与转移标准办法。


我们应当立足于大气污染物直接补偿与成本利润间接补偿两个维度对大气治理横向转移支付标准进行匡算。具体而言,大气污染直接补偿是根据某地大气污染指标(PM2.5、PM10、工业二氧化硫、工业烟粉尘、氨氮、VOCs以及碳排放等)制定补偿标准(例如山东省为80万元/(ug/m³)),之后依据各地区大气污染物排放与治理导向等实际状况,合理确定权重和修正系数。则根据大气污染物排放为基础的直接补偿公式可由式(1)表示:



大气污染成本利润间接补偿则是根据大气生态环境损益方的生产成本、恢复成本、直接损失、间接损失以及大气污染治理可能导致重空气污染行业导致的利润损失通过综合计算给予一定的补偿额度,其公式可由式(2)表示:



其中,C1-C4分别代表大气生态环境损益方的生产成本、恢复成本、直接损失、间接损失。代表大气生态环境损益方为改善大气环境从而导致重空气污染行业损失的利润值加总,r为利率。


综合上述两式,可得立足于大气污染物直接补偿与成本利润间接补偿两个维度计算的大气治理横向转移支付标准公式如下:



其中,f(x1)代表分摊因素,即转移支付的接收方人口、面积占总产值的比重;TPi为中央财政纵向转移支付。


(五)完善相关法律制度并建设横向转移支付长效运行机制


针对大气污染治理以及相关的生态横向转移支付补偿制度的相关法律建设以及保障机制尚不健全,阻碍了横向转移支付体系的建设以及效率的提升。有鉴于此,一是建议尽快出台一部生态横向转移支付补偿的基本法律或行政法规,将横向转移支付体系建设上升为国家意志,明确相关主体的法律责任,通过法律法规的“硬约束”疏通矛盾和争议,减少地方政府之间的博弈成本和交易摩擦。二是建议尽快成立基于区域协同治理以及区域大气生态命运共同体的协调监督机构,统筹各省或市的财政环保等部门,并赋予其更高的行政层级,其权威可来自于区域参与大气协同治理政府的共同授权。也可考虑由中央出面牵头成立区域间正式的大气治理横向转移支付的专门机构,用以统筹各方并协调可能出现的矛盾。三是大气治理乃至生态横向转移支付补偿体系均需充分发挥第三方监督审计的职能,从而保障资金运转有效,防范和化解可能存在的各类风险。因此,地方人大、政协、预算工委以及审计部门可共同成立针对横向转移支付的监督机构,并可适当引入媒体监督和公众监督等方式,构建“监管有效”、“运转协调”、“效益突出”、“风险可控”的长效运行机制。

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