众所周知，当前美国对华政策采取合作、竞争、对抗三管齐下策略。其实，贸易产业科技等领域的竞争是政策的真正核心之一，合作和对抗都是工具和手段。因此观察美国对我实施的外包策略及其效应，据此分析中美经贸关系重构的特征性趋势，对于正确地制定我国对外经济政策、破解美方“合作、竞争、对抗”策略，具有非常重要的实践意义。
一、影响中美贸易的三种外包策略与趋势
通过梳理近年来中美双边贸易的数据，我们得出以下几个方面的结论：
1.美国通过这些年实施“近岸外包”策略，使加拿大、墨西哥成为替代中国的主要贸易伙伴。
通过“近岸外包”策略，美国将原先布局在海外的中低端产业转移到临近美国的加拿大和墨西哥，打造“近岸生产”格局从而实现替代中国制造的目的。2018年之前，中美双边货物贸易额超过美加、美墨双边货物贸易额，中国连续多年成为美国除欧盟之外的最大贸易伙伴。中美贸易摩擦使中美双边贸易额下滑，2019年美国与加拿大、墨西哥的货物贸易额开始超过中美双边货物贸易额，除欧盟之外，加拿大和墨西哥成为美国前两大贸易伙伴，这种趋势在2021年和2022年继续保持。国家统计局、海关总署近年来关于中美双边货物贸易的数据表明，中美双边贸易额呈持续上涨的趋势，但进出口贸易额增长速度较低，与排在第一、第二的贸易伙伴加拿大和墨西哥相比，差距较大，且在美国排名前十的贸易伙伴中，中美双边货物贸易额增长幅度最低。其中，2022年美国对中国出口的货物贸易额，位居第三位，但与第一名的加拿大和第二名的墨西哥相差较大，增长幅度仅为1.6%，远远低于美国出口前二十名的贸易伙伴的增长速度；而美国向加拿大和墨西哥的货物贸易出口额增长速度分别为15.3%和17.3%。2022年美国从中国进口的货物贸易额，继续位居第一，但是增长幅度仅为6.3%，而美国从加拿大和墨西哥的货物贸易进口额增长幅度分别达22.3%和18.3%。
2020年7月生效的《美墨加协定》促进了北美区域经济一体化，加速了美国“近岸外包”策略的实施，是美国由全球价值链分工体系逐渐向区域价值链收缩的主要表现，也是其促进供应链近岸化，并限制中国的重要行动。从近年来中美两国的贸易数据可知，加拿大、墨西哥已替代中国成为美国的主要贸易伙伴，美国通过“近岸外包”限制中国的策略已见效。
2.美国联合盟友加速推进“友岸外包”策略，使东盟国家、东亚和南亚国家成为美国转移产业链、供应链的重点区域。
“友岸外包”是美国围绕国家安全战略，将产业链、供应链由中国、俄罗斯等国转移到其政治同盟国家的行为，它的实施将有可能在一些重要的战略性产业方面出现排挤中国的效应，导致中国参与的全球价值链解构并被边缘化。
从货物出口贸易来看，2022年中国虽然还是美国第三大出口目的地国家，但在排名前十的出口贸易伙伴中，美国向中国出口的贸易额增长幅度为1.6%，远低于日本的7.7%、英国的25.8%、德国的11.6%、荷兰的37.3%、韩国的8.4%、巴西的14.2%和印度的18.2%。从货物进口贸易来看，尽管中国仍然是美国的第一大进口贸易伙伴，但美国与进口前十名的其他贸易伙伴国的进口额平均增长速度超过17%，远远高于美国从中国进口增长的6.3%。
从具体产业来看，美国从中国进口的纺织原料及纺织品规模在2021年、2022年有明显的下降，占比已经下降到30%以下；同时，从越南进口的这类产品虽然规模不及中国，但近年来的占比相对稳定，且呈上升趋势，由2018年的11%上升到2022年的14%。目前美国从中国进口的鞋帽制品规模最大，但美国自2018年起从中国进口的占比呈下降趋势，由2018年的56%下降到42%；而同时美国从越南和印尼的这类产品进口，尽管进口额与中国相比有较大差异，但是近5年的占比整体呈上升趋势。从机电产品的进口来看，呈现出与鞋帽制品和纺织品相似的趋势，即美国从中国进口机电产品的规模整体在下降，占比由2018年的36%下降到2022年的27%以下，下降了近10个百分点；而同时，近年来美国从韩国、马来西亚、泰国、越南等国的机电产品进口却相对稳定，整体呈增长的态势。
以上数据在一定程度上已表明，美国在全球范围内的“供应链”布局正发生相应的变化和调整，“友岸外包”的趋势已在逐步凸显，美国与其同盟国家的合作正在加强，将关键供应链“友岸化”，传统产业链“盟友化”，建立“去中国化”的供应链、产业链阵营的战略意图已日趋明晰。
3.美国把“离岸外包”强力转换为“在岸外包”，目的是为了摆脱对中国关键产品进口的严重依赖。
“离岸外包”策略是上一轮经济全球化的主要推动力，由此形成以产品内分工为特征的全球价值链。当前全球化逆转的重要特征，在于美国强力推进“在岸外包”策略，产品内分工由此产生剧烈的收缩。一方面是美国为了摆脱对中国关键产品进口的严重依赖状态，打造符合其国家安全的具有韧性的供应链；另一方面是为了加速制造业回流和FDI回归，增加国内就业机会，减少贸易赤字。
2022年美国通过制造业回流和FDI回归，为其国内增加的就业岗位达到2010年以来的最高值。制造业回流的行业主要涉及机械、运输设备和电器等。美国政府认为，包括电动汽车电池、半导体、个人防护用品、药品和稀土等在内的产品，不能严重地依赖从中国进口。2022年，美国回流的行业排名中，电气设备排名第一，计算机和电子产品排名第二，化学品排名第三，交通运输排名第四。当前美国国内正在加大对新能源电池的投资，目的是为了不依赖中国。政府的补贴是推动美国制造业回流和FDI回归的重要影响因素，如2022年的《通胀削减法案》针对进口极度依赖中国的电动汽车和电动汽车电池生产提供税收抵免。该法案规定对每辆符合条件的汽车的总税收抵免额为11500美元，约占制造成本的30%。这使得美国放弃或减少从中国的进口成为可行的替代解决方案。
2022年出台的《芯片和科学法案》，一方面是为了限制中国高科技产业发展，另一方面是为打乱中国基于芯片形成的垂直分工体系，即解构中国购买芯片后组装成信息娱乐系统、医疗设备和服务器等然后销往全球的分工体系。美国在《联邦采购条例》中，大力鼓励使用“在岸外包”的产品。在2022年的《联邦采购条例》新规中，联邦政府采购产品中美国国内含量阈值已上升至60%，但从2024年开始，联邦政府采购产品中美国国内含量阈值将调整为65%，从2029年开始，这一比例将提高至75%。制造业回流和FDI回归，使美国增加了更多的高科技工作岗位，这一趋势也降低了美国在高科技产品方面存在的贸易逆差。为了摆脱消费品和个人电子产品方面对中国的依赖，美国通过一系列的措施，将相关产业回迁至美国本土。据美国2022年度回流倡议报告显示，2010-2022年，美国回流的产业当中有51%来源于中国。且在2022年，美国从中国的回流较此前有进一步增加，这主要是为应对疫情和地缘政治局势所暴露的供应链风险而作出的响应。
综上所述，未来中国对美出口增长的难度进一步增加：一是随着美国制造业回流和FDI回归的逐步推进，一些原先从中国进口的中间品将会变成美国本土生产，对中国的进口需求必然减少；二是“友岸外包”策略将直接减少发给中国的外包订单；三是区域化策略打造了替代中国的墨西哥和加拿大，迫使原来在中国的企业或与之配套的中国企业转移到美加墨自由贸易区。
二、中国应采取更加主动的应对战略措施
2023年1-2月，中美双边货物贸易额不管是同比还是环比，均呈现出负增长的状态。从占比情况来看，中美双边贸易占中国总进出口贸易的比重也在下降。如果没有更加积极主动的战略措施，现在看来这一趋势将继续延续下去。
一个积极变化趋势是，尽管中美双边贸易规模占比在下降，但新的趋势是中国与东盟、金砖国家、RCEP部分成员国、欧盟部分国家的双边贸易规模在逐步增加。因此世界并不是美国和其同盟的铁板一块，其同盟和内部也是有独立的利益诉求的，只要中国坚定地实施高水平开放战略，它们都是可以被分化的。为了防止全球价值链的分工格局从过去的嵌入状态，演变成平行化的两大集团之间对抗的不良格局，我们提出如下战略性政策建议。
建议一：针对美国实施的“近岸外包”策略，我们要鼓励中资企业加快“走出去”，抱团出海，以美加墨自由贸易区为投资目的区域，加强与美主导的产业链的联系，避免强行脱钩。
美加墨自由贸易区是美国实施“近岸外包”策略的重要抓手。时至今日，该协定内涵的“毒丸条款”和极其严格的原产地标准，已经对我国的进出口贸易产生了广泛的转移效应和抑制作用，不仅约束了加、墨与中国自贸试验区和自由贸易港合作的可能性，而且也打乱了德日韩等国在我国相关产业链的布局计划以及与我国的双边贸易。为了打破这一协定对中美产业贸易脱钩以及其他方面的负效应，我们建议，中国政府应该鼓励相关的中资企业抱团出海，以美加墨等为主要投资目的地，加快“走出去”的步伐。要积极鼓励中资企业围绕自己有比较优势的产业，如新能源车和新能源电池、机械电子、节能环保等领域，加大对美加墨自由贸易区的投资力度，以此为据点与当地企业开展各方面合作，绕过该协定对中国企业的限制。
建议二：针对美国实施的“友岸外包”策略，我们要通过更高水平的开放，分化美国的盟友及美国内部不同的利益集团，重塑中国国际经济循环的新格局。
破解美国的“友岸外包”策略，主要办法在于分化美国的盟友以及美国内部不同的利益集团，根本措施是要按照最近中共中央政治局会议的指示，全面深化改革、扩大高水平对外开放。我们理解全面深化改革不仅是国内改革，也是对外开放方式的改革；高水平对外开放，不仅是要实施单边自主自我开放，而且也包括要加大对内开放的力度。对外开放方式的改革，就是要从“引进来”到“走出去”，从要素开放走向制度和规则开放，从被动开放走向单边自主自我开放。要坚决地支持有条件的自贸试验区和自由贸易港尽快地采用国际通行的高标准经贸规则，开展改革开放先行先试。对内开放，就是要加大对民营经济的开放。现在国内规制的改革，其重要意义一点也不亚于对外开放。按照建设全国统一大市场的要求，彻底平等各类所有制企业的竞争条件。只有实施单边自主自我开放，才能使中国为世界创造更多更好的投资机会，才能使自己避免战略被动、形成战略性主动，才能为分化美国的盟友以及美国内部不同的利益集团创造可能性空间。同样，只有加大对内开放和内部改革，才能形成内部的活力，以建设全国统一大市场来强化自己的比较优势。
建议三：针对美国实施的“在岸外包”策略，我们要通过优化投资营商环境，降低交易费用，引进和留住更多的外商投资企业。
近期中央政治局的会议强调，要把吸引外商投资放在更加重要的位置，稳住外贸外资基本盘。我们认为这是破除美国力推的“在岸外包”策略的根本性的战略措施。道理其实很简单，我们的投资营商环境优化了，企业的各项交易费用降低了，自然可以引进和留住更多的外商投资企业，“在岸外包”策略不攻自破。为此提两个具体建议：一是根据国际政治经济形势的变化，尽量应该把吸引外资的重点，放在争取吸引更多外商投资企业进行留存收益再投资方面。外资企业留存收益再投资，是我国吸引外资增量新的、丰富的“金山银矿”。国内改革开放以来吸收的外资企业现在每年已经可以产生万亿级的留存收益。如果可以通过投资营商环境的优化，有效地把它们转换为新增投资，不仅可以在中国延长外资产业链，也可以进一步提高外商投资质量和信心。二是根据我国全面建设全国统一大市场的障碍和难度，近期可以把推进区域市场一体化作为目标的过渡阶段。开放、统一、竞争、有序的区域内部市场，也是吸引外资、更好地发挥投资营商环境作用的重要方面。区域一体化市场的建设，目前重点应该抓长三角区域、粤港澳区域、京津冀区域的市场一体化建设，让其为其他地区创造和提供经验。
作者简介
刘雅珍，南京大学商学院博士后，南京晓庄学院商学院讲师。
刘志彪，长江产业经济研究院常务院长。
