国发〔2022〕5号文要求“推动更多政务服务事项‘就近办’”，苏政发〔2022〕71号文要求“实现渠道多元‘就近办’”。苏州工业园区在做好“审管执信”实现政务管理闭环管理和“免证园区”实现打通电子政务后台数据的基础上，进一步开展“15分钟政务圈”服务，在“一站式服务中心”大楼的基础上，于今年6月29日分别启动了“便民服务中心”“先锋站”“融驿站”三类下沉式政务服务点，实现了以市场主体需求为核心，以高频事项为重点，在15分钟可达范围内，就近、就地、就便积极主动地提供便捷、优质、高效的政务服务，有效地促进了产业的发展。我们通过调研将其做法总结如下，并希望在国家和省市层面大力推广这种贴近基层需要、有效推动产业发展的政务服务模式。
一、“一站式服务大厅”服务模式面临新的发展瓶颈
2008年确立的全国集中行政审批模式，在推动审批效率、实现“让群众少跑路”方面取得了明显的成效，在此基础上建设的“一站式服务大厅”模式和“一网通办”数字化政务服务平台，更是进一步提高了集中审批服务的便捷性、速度和质量。
但是2014年国家工商注册登记由实缴制改为认缴制后，催生了大量市场主体。截至2022年8月底，登记在册的市场主体达1.63亿户，相比2012年底净增超1亿户。其中，企业从1300多万户增加至5100多万户，接近美国和欧盟企业数量之和；个体工商户从4060万户增加至1.09亿户；农民专业合作社由原来的不足70万户增长至222.5万户。此外，在国家大幅简化和缩减行政审批手续的同时，由于经济发展和商业模式变革也催生了大量新的业态，与此同时又新增了许多必要的行政审批工作。
在市场主体急剧增加和审批种类日益增多的条件下，许多城市的“一站式服务大厅”出现了人满为患，等待时间过长等弊端。此外，随着不断地发展，“一站式服务大厅”所在的行政审批大楼营业和停车场面积过小等问题也大大降低了接受政务服务的企业和居民的办事体验。“一站式服务大厅”不仅没有能够大大地“便民”，反而往往成为了政务服务的瓶颈。
二、苏州工业园区下沉式政务服务站点建设的经验做法
苏州工业园区作为全国最有活力的产业园区，下辖独墅湖科教创新区、高端制造与国际贸易区、阳澄湖半岛旅游度假区、金鸡湖商务区四大功能区。因此苏州工业园区行政审批局（以下简称为“园区审批局”）已经承担了全区约10万家左右公司、7万家左右个体户以及居民的行政审批事务,而新增市场主体还在不断涌入。针对这一状况， 园区审批局根据四大功能区产业发展的需要，主动谋划贴近和服务产业，采取了三步走的做法建设下沉式政务服务站点：
首先，梳理政务服务过程中的高频事件。例如，企业登记、项目建设（如企业装修）审批、技术与知识产权贸易集成服务是行政审批中的前三大类高频事件。
其次，采取多种形式，建立了三类下沉式政务服务站点，并通过电子政务手段，将高频事件的审批权限根据不同的职权等级授权到基层站点进行审批：
1个便民服务中心：园区唯亭镇新迁入居民和企业较多，因此园区审批局与以服务居民为主的街道办事机构合作，在唯亭便民服务中心建立了行政审批局在唯亭的派出机构，通过计算机联网提供对企业的就近行政审批服务。与便民服务中心共建的审批派出机构，汇聚了业务主管部门、基层板块、社会群体等力量，通过加强融合互通，共同赋能基层政务服务，形成了政务服务最大“同心圆”，共同推动事项向一线下沉、资源向一线倾斜、服务向一线集聚，发挥了政务服务产业的聚合效应。
4个先锋站：为了更好地服务功能区和促进产业发展，园区审批局先后在生物医药产业园、东沙湖基金小镇、综合保税大厦、纳米城打造“基层政务服务先锋站”。综合保税大厦先锋服务站接待的第一位顾客，联益智造科技（苏州）有限公司的沈先生在办理业务之后由衷的赞叹：“这里的软硬件设施令人非常满意，而且距离我公司很近，真正把政务服务送到了企业家门口！”每个站点除了标准化政务服务外，还因地制宜推出特色服务，如苏州生物医药产业园基层政务服务先锋站，除了企业登记服务外，还量身定制环保、知识产权、规划建设等企业急需的服务事项；东沙湖基金小镇的服务则更多涉及金融风险控制等领域。“先锋站”启动至今4个月来，累计办件量超1万件。“基层政务服务先锋站”围绕园区重点产业布局和企业发展诉求，布局更多基层站点，聚焦“产业链”延伸“服务链”，因地制宜下沉项目建设、企业变更等更多高频事项。以智慧导办、在线帮办、AI助办等服务新方式赋能基层站点，打造群众获得感强的“先锋样板”，以点带面构建服务新格局，不断推动就近服务向特色化递进。
22个“融驿站”：除了将审批权限下沉到基层先锋站，园区审批局还通过与国企和银行共建，利用国企载体和银行网点设立“融驿站”，为市场主体提供咨询和帮办业务，将相关行政审批咨询服务的“触角”进一步下沉。“融驿站”作为“先锋站”的补充，先锋站的资深审批人员经常会帮助“融驿站”帮代办人员提高服务水平。例如，为提升金浦小镇“融驿站”帮代办人员的服务水平，促进民营产业园内企业做大做优做强，生物医药产业园先锋站资深审批人员穆孟昭就企业登记业务等高频事项开展详细辅导。金浦小镇内企业苏州寰宇泰建筑装饰有限公司的卫女士表示：“企业变更经营范围需要如何办理？”、“企业名称自主申报有哪些要点？”等问题都在“融驿站”现场获得了很好的解答，她也放心地将相关事务委托给了帮代办人员。“融驿站”通过与功能区、产业载体一起，建设一支专业化的帮代办员队伍，为企业提供商事登记、规划建设等领域的帮办导办和业务咨询，不断降低企业办事门槛，实现了政务服务咨询向基层拓展。而后续新建的先锋站是逐渐在“融驿站”的基础上提档升级而来，通过派驻审批人员，拓展审批服务事项，加深加宽审批服务链条，为产业发展提供全链审批服务。
第三，不断优化政务服务的形式，实现行政审批从集中到分散、从政府主导到社会多元共建；从线下转线上线下融合；从单个事项的政府审批转向服务产业链的企业“一件事”办理。
1.通过下沉的服务网点，园区审批局总部能够及时掌握和了解基层的需求、情况和问题，以便及时有效地采取应对措施，有效推动了辖区内产业的发展。以坐落在生物医药产业园内的全球领先临床新药研发企业亚盛医药为例,从2016年落地园区，园区审批局就在申报许可证过程中，主动对接、专人辅导，指导企业少走弯路、加快获批药品生产企业许可证（A证）；在人才服务方面，园区审批局主动宣传人才落户的各类支持政策，加快高端人才落户审批，帮助亚盛高效完成了核心职能架构的搭建；园区审批局通过多部门联动、并联审查、帮办代办等举措，推动亚盛医药研发中心和产业基地扩建项目产业“加速度”落地园区。
2.行政审批工作人员通过与服务对象的日常接触，深切了解了服务对象面临的各类复杂问题，产生了对服务内容的“共情”效应，推动基层工作人员以更好的态度和更好的服务质量来服务企业和居民。例如苏州英科新创医疗器械有限公司因行业变更，需要变更经营范围，先锋站工作人员辅导经办人进行经营范围自主申报，指导经办人员修改申报材料，完成后经办人返回公司准备材料盖章签字，当天材料便交入窗口，从企业上午咨询到下午完成递交，时间不超过4个小时。站点深入产业一线的位置布局让企业准备好材料后现场提交极为方便，而窗口服务人员急企业所急、想企业所想的这种暖心服务，也让企业对政务服务下沉产业一线的模式十分认可。
3.通过“政务服务体验官”等活动，提高了沟通质量，帮助企业更好地理解和配合政府的审批工作。园区审批局邀请十五家企业共同组建“生物医药产业园先锋站政务服务体验官”队伍。“体验官”作为企业代表，通过“体验+监督”的模式参与生物医药产业园先锋站的日常服务和管理工作。体验官们轮流分批进驻生物医药产业园先锋站，在园区审批局工作人员的指导下，零距离学习了企业登记窗口的服务流程和业务操作规范，沉浸式体验了园区改革创新成果，并以监督员的“火眼金睛”为先锋站的软硬件环境“找茬”，为优化站点建设和提升服务水准建言献策。例如，来自苏州格兰科医药科技有限公司的体验官提出建议：“园内企业诉求多元，希望站点除了企业登记服务之外，新增如税务咨询、金融服务、装修备案之类服务，让来办事的企业真正享受到全生命周期‘一站式’办理的丝滑体验！”
统计表明， 通过基层设点的下沉式服务，承担了园区审批局“一站式服务大厅”总部原先业务量的48%，有效促进了政府服务的效率，提高了市场主体的满意度，优化了营商环境。
三、推广下沉式政务服务的建议
1.不要一哄而上，应该依托功能区或产业发达地区开展试点
按照国家和省市的要求实施“就近办”服务，园区审批局的下沉式政务服务模式实践，值得推广。但各地应避免为了“就近办”而盲目建设下沉式服务网点，应该本着“靠近产业，贴近产业，服务产业”的原则，依托功能区或产业发达区开展试点，以达到促进产业发展的成效后再逐步扩展基层网点。
2.尽量减少固定资产投资，调动国有企业积极性，充分利用企业载体资源
建设下沉式网点，势必要增加网点的固定资产投资，在当前各级财政资金都较为紧张的状况下，要尽量减少固定资产投资，学习园区审批局的共建模式，充分利用国企载体和银行网点，为下沉式政务服务网点提供场地，例如工作人员的停车、午餐等场所。建议省市的政务办与本级的国资委共同商讨共建基层网点的实施办法，增加地方国企服务当地企业的考核指标。
3.学习苏州工业园区行政审批局的实践模式，注重实效
在建设下沉式政务服务网点时，要重点梳理政务服务过程中的高频事件；并根据下沉网点的业务量，来决定到底是建设授权派出机构性质的“先锋站”还是建设咨询服务性质的“融驿站”，达成分级处理的目标；应以人民满意不满意、市场主体满意不满意为根本性的建设目标，建立多形式的服务评价方式（如政务服务体验官），来提高政务服务质量水平和切实改善营商环境。
4.强化“一网通办”等电子政务的软硬件建设
下沉式政务服务模式，有赖于“一站式服务中心”总部与各基层服务网点的信息互联互通。因此推广该模式，需要各级政府继续加大“一网通办”等电子政务的软硬件建设；通过提供类似“免证园区”这样的服务承诺来打通电子政务后台数据；通过强化“审管执信”全过程闭环管理来适应网络时代下的新型政务管理机制，以及强化基层网点的授权管理，使得基层网点能够提供及时、便捷、优质、等效的政务服务。
徐天舒 长江产业发展研究院苏州研究中心主任，苏州科技大学教授
苏州石湖智库研究员，长江产业发展研究院苏州研究中心研究员
