于晓华、孟盟:新冠疫情冲击下德国中小企业的系统性救助方案的经验、教训及对中国的启示

发布时间:2022-08-02来源:长江产业经济研究院作者:于晓华、孟盟


于晓华  南京大学长江产业经济研究院特聘研究员、德国哥廷根大学教授

孟   盟  上海交通大学安泰经济与管理学院博士


一、德国中小企业的发展背景与外部冲击


中小企业是欧洲经济发展和社会稳定的支柱。以德国为例,2019年德国中小企业(人数少于250人)数量超过258万,占企业总数的99.4%,其中微型企业有210万个。这些中小企业解决了德国近1770万人口的就业问题,占社会总雇佣的62.9%。


2020年初开始新冠疫情席卷全球,德国经济遭遇衰退。2020年实际国内生产总值(GDP)同比下降4.6%,就业人数减少37万人,同比减少0.8%。截至2021年9月,德国有接近一半的中小企业受到疫情影响,面临需求疲软导致销售额下降、供应链中断以及资金流动性约束等问题。为应对外部冲击的负面影响,欧洲央行和德国政府分别从货币政策和财政政策出发实施了诸多扶助方案。


经过两年多的努力,由于救助及时有效,中小企业经营基本稳定,没有出现大规模的倒闭,也没有发生大规模失业现象,保证了社会经济的稳定。


二、欧洲央行全面释放流动性


欧洲央行主要通过资产购买计划、利率工具以及其他货币工具释放流动性来应对疫情冲击。


在已存续的资产购买计划(APP)的基础上,欧洲央行推出上限高达7500亿欧元的临时性紧急抗疫购债计划(PEPP),并逐步将规模扩大至1.85万亿欧元,购买公共部门债券和商业票据,以降低信贷成本,促进投资消费。该计划预计在2022年3月到期后将资金再投资,同时提高APP购买规模,量化宽松政策“一收一放”,平滑临时计划退出影响。


利率工具方面,为降低贷款成本,央行维持低息利率,主要再融资利率为0%,边际贷款利率为0.25%,存款便利利率为-0.5%。此外,央行一方面降低定向长期再融资操作(TLTRO Ⅲ)的贷款执行门槛并下调利率,设立新的临时性货币工具——疫情紧急长期再融资操作(PELTROs)。另一方面,欧洲央行放宽银行贷款抵押品要求,扩大额外信用债权(ACC)框架范围;减少对抵押品估值的折价。同时也增加了银行决策的灵活性,降低最低准备金监管,在一定时期内监管银行,避免派发股息、分红或回购股票。


积极的货币政策之余,欧盟在2020年7月推出复苏基金,首次尝试建立财政联盟。基金最终规模为7500亿欧元(2018年不变价),其中3900亿欧元以赠款形式发放,3600亿为低息贷款。德国预计获得256亿欧元赠款,52%用于数字化转型,进行基础设施和公共服务的数字化建设。


宽松的货币政策在保证了市场充裕流动性的同时,也带来了通货膨胀以及房地产等资产泡沫问题。2022年3月公布的德国CPI指数为5.1%,6月达到7.6%。房价在2021年更是增长了11%,柏林、汉堡和慕尼黑等大中城市价格上涨幅度更大,带动了房租高涨,造成了百姓房租负担过重的问题。在俄乌冲突的背景下,能源价格高涨,有可能导致通货膨胀长期化。


三、德国财政政策保障中小企业


与欧洲央行的宽松货币政策相呼应,德国政府制定了针对企业和个人的系统性财政支持政策,目前已经形成了从联邦到各州政府,从政府投资到私人投资,从企业到员工的全方位救助系统。德国联邦经济事务和能源部查询显示,涉及中小企业公共卫生事件冲击的资助计划共有109项。


从2020年3月开始,德国政府先后为受到影响的企业和银行提供5000亿欧元的一揽子援助措施,后增加1500亿欧元帮助中小企业,设立6000亿欧元经济稳定基金,并通过1300亿欧元一揽子经济复苏计划,从直补、贷款、担保、降税等多方面保障中小企业发展和社会就业。


1.补贴锚定固定成本,实现企业精准扶助


根据疫情发展,德国政府通过多期临时救助计划、复工援助计划、疫情冲击援助以及纾困补助等措施,针对在市场活跃且由于疫情影响营业额下跌严重的中小企业和个体经营业者的运营固定成本和人事费用等等进行全面补贴。


临时救助计划实施时间为2020年6月至2022年3月,分为五个阶段,具体申请条件和补贴标准整理如下:


第一阶段,开展时间为2020年6月至2020年8月。申请对象为2019年10月31日前成立的企业,2020年6—8月营业额同比跌幅超过40%,且4、5月平均跌幅超过60%。补贴标准为:跌幅超过70%,最高补贴80%固定成本;跌幅为50%到70%,最高补贴50%固定成本;跌幅为40%到50%,最高补贴40%固定成本。


第二阶段,开展时间为2020年9月至2020年12月。申请对象同样为2019年10月31日前成立,但营业额跌幅同比下降至少30%,且2020年4月到8月间连续两月同比跌幅达到50%,或2020年4月到8月间平均跌幅达到30%。补贴标准为:跌幅超过70%,最高补贴90%固定成本;跌幅为50%到70%,最高补贴60%固定成本;跌幅为30%到50%,最高补贴40%固定成本;且每月最高补贴50000欧元。


第三阶段,开展时间为2020年11月至2021年6月。申请对象为:(1) 2020年营业额不超过7.5亿欧元以及2020年10月31日之前成立的企业等;(2)2020年11月到2021年6月,每月营业额跌幅超过30%,受联邦政府决议而关停的企业以及烟花、批发和旅游等受疫情冲击严重的企业,营业额高于7.5亿欧元也可申请。补贴标准为:营业额跌幅超过70%,补贴固定成本100%;跌幅50%到70%,补贴固定成本60%;跌幅30%到50%,补贴固定成本40%。此外,不满足本条前述连续六个月的标准,月营业额同比跌幅超过50%可获得过渡性援助之外的补贴(不必是连续月份);有3个月每月销售额下降50%以上,补贴固定成本的25%;有4个月每月销售额下降50%以上,补贴固定成本的35%;有5个月每月销售额下降50%以上,补贴固定成本的40%.


第四阶段,开展时间为2021年7月至2021年12月。补贴政策与第三阶段相同。


第五阶段,开展时间为2022年1月至2022年3月。补贴政策与第三阶段相同。


该计划主要针对因疫情营业受损的中小企业,需通过第三方审计机构申报,最终根据财务报表实际固定成本退还多余补贴。


复工援助计划主要补贴对象是因疫情受损但固定成本较低的合伙企业和个体经营户,是临时救助计划的补充措施,2021年1月—6月按照2019年半年平均营业额的50%补助,且最终实际收入和补助总额不得高于同比收入的90%;2021年7月—9月对重新启动的企业提供人事费用补助,按照每月费用与5月支出的差额分别进行60%、40%和20%的补贴。此外,11月12月援助针对因政府疫情管控而直接或间接受影响的企业及个人;困难补助针对上述措施无法覆盖的中小企业,由各州政府决策,促进公平福利。


从德国企业直接补贴方案可以看出,政策在空间范围全覆盖,时间上随疫情变化而深化,补贴条件更宽松、补贴力度更明显,同时也考虑兼顾社会公平与效率,尽量避免企业和个体从中套利。


2.简化加速贷款流程,担保降低融资风险


德国对中小企业的融资贷款措施主要通过德国国有复兴信贷银行(KfW)实施,其90%资金从资本市场筹集,其余由联邦政府公共基金提供。通过政府担保以优惠利率在资本市场融资,较低的融资成本加上自身资本运营收入,KfW能够以合适的利率贷款给中小企业。疫情期间的救助主要为中小企业快速贷款,由于不涉及额外风险评估,受理速度快,要求企业在疫情前实现盈利且无经济困难,贷款最高金额为2019年营业额的25%,超过50人企业最高可贷款180万欧元,10到50人企业为112.5万欧元,10人以下企业为67.5万欧元。成立五年以上的企业可申请复兴信贷银行企业贷款,五年以下则可申请ERP启动贷款。复兴信贷银行一般会为中小企业承担90%的违约风险,为大型企业承担80%的风险,且300万欧元以下贷款可由复兴信贷银行直接评估决策,中小企业利率每年为1%到1.46%,大型企业为2%到2.12%。


德国还在各州设立担保银行提供抵押担保。政府一是借由担保银行入股投资公司,以隐名合伙和次级贷款的形式为中小企业提供风险投资;二是担保银行的工作基础是联邦和州政府的反担保声明,因此实际上担保银行、开户行、联邦和州政府各自按照一定比例承担了小微企业的担保风险。德国政府还按照不同担保金额下放决策权,25万欧元以下的担保审批时间缩短至三天。


3.短期津贴防范失业,税收调整缓解冲击


新冠疫情对中小企业的冲击通常是短期的,企业可能采取解雇的手段以克服短期经营困难。等到冲击过去,企业恢复经营,解雇的员工可能已经开始了新的工作,这不利于企业的经营恢复。同时,社会发生大规模失业,会对社会经济造成系统性冲击,导致需求萎缩和社会不稳定,同时政府也要负担失业金等社保。


短期工作津贴(Kurzarbeitergeld)是德国减少企业短期外部冲击,稳定企业经营的一个重要工具。在企业受到冲击后的一段时间内,政府负担员工的部分工资,以避免企业在遭受短期冲击的时候,解雇员工以渡过困难。


短期工作津贴的实施期限通常为一年,但是疫情期间延长到了最多两年;具体实施时间为2020年3月1日至2022年3月31日。用人单位在2020年3月至2021年9月30日之间为短期用工支出的社保费用全额免除,9月30日之后可报销50%,若短期内进行员工培训等可以继续全额报销。


补贴要求企业至少有1/3员工遭受失业影响(该标准降至10%),以避免企业裁员。前三个月短时津贴为工资跌幅的60%;若工资同比下降超过50%,则从第四个月开始将补贴增加到损失额的70%(有孩子的家庭增加至77%);从第七个月开始,补贴增加为净工资损失的80%(有孩子的家庭增加至87%)。


德国政府不仅直接补贴个人收入,在再分配上也通过税收政策缓解企业压力、刺激中等收入家庭日常消费。应对措施包括:延期缴税并免息、调整预缴税款、延长报税申报期限、暂停执行应交税款和滞纳金并延期、动产加速折旧、2020年12月31日前降低餐饮行业食品增值税税率、设置居家工作免税额、短期工作津贴实行免税等。尤其是2020年7月1日到2020年12月31日消费税从19%降为16%,部分商品优惠税率由7%降至5%。


德国的财政救助政策,确实稳定了中小企业的经营;由于经济相对稳定,财政负担并没有增加很多。2021年的财政收入比2020年增加了11.5%,已经超过了疫前水平。


四、对疫情下我国中小企业救助的启示


我国疫情下的中小企业面临资金链断裂和市场“需求收缩”等冲击,从而引起失业增加和经济萎缩等问题。可以适当参考德国的经验和教训,系统制定对中小企业的救助政策。


1.创新货币工具,完善抵押品评级


临时性、定向型货币政策工具需要不断推陈出新,继续丰富期限结构,在中期借贷便利(MLF)和抵押补充贷款(PSL)的基础上开发针对外部冲击下中小企业的定向贷款。完善央行内部抵押品评级机制,适当调整银行贷款合格抵押品范围,实行临时的宽松政策,探索信用债抵押品组合,以保障中小企业的流动性。


2.实行固定成本补贴,精准促进企业复苏


开展中小微企业固定成本补贴,针对疫情冲击造成的营业额下降,实行企业自主申报、财务审计、批准复核,对需求不足、供应链阻滞而造成固定资产闲置、经营困难的企业提供临时救助。尤其是对局部疫情封闭管理期间受影响的餐饮、服务企业给予补贴倾斜和关注。


在减免社保等负担的同时,参照德国的“短期工作津贴”制度,探索补贴企业员工部分工资;进而避免中小企业破产倒闭,减少失业,加快经济复苏。


在疫情封闭管理期间,企业经营发生困难,中小企业获得政府补贴,企业员工不得要求全薪,参照德国的“短期工作津贴”制度,可以降薪30%左右,员工与企业、国家共渡难关。


3.探索贷款风险分担机制,落实政策性融资担保基金


探索推进中小企业小额快速贷款,根据企业类型细分贷款条件和政策;各政策性担保基金落到实处,实现政府、担保机构、银行和中小企业风险共担,降低企业担保成本,探索担保基金控股投资公司对中小企业进行风险投资的可行性。


4.对受疫情影响而失业人员的家庭唯一住房实行暂停还贷六个月,并对其定向降息


住房是人民生活的一个重要保障,因为疫情而失业的员工,可能因为无法按时还贷而失去住房。建议对因为疫情而导致失业的员工,经过申请可对其家庭唯一的住房实施房贷暂停还款六个月,同时适当定向降低其贷款利息。这样可以防止因为失业而导致其家庭唯一住房因无法按时还贷而被银行法拍;也可以防止疫情引起房地产大规模挤兑效应,安定房地产市场。在疫情封闭管理期间,受到疫情影响工作的租房客,也可以缓缴房租;并要求房东适当降低房租,大家一起共渡难关。

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