张文武 长江产业经济研究院特聘研究员，南京财经大学教授
党的十九届五中全会提出加快推进以县城为重要载体的城镇化建设。目前我国除了极少数沿海地区发达的强县外，大多数县城的承载吸纳资源的能力并不高，相对于乡村振兴和以人为核心的新型城镇化标准还有较大的差距，特别是县城产业支撑能力弱、“留不住人”的困境突出。最近我们通过对浙江、江苏、山东、安徽、河南、宁夏、江西、湖北、四川、广西、贵州等省份县城的调研，发现县城产业发展中普遍面临一些亟待解决的共性问题。
一、我国县城产业发展中面临的突出问题
1.缺乏科学合理的规划，执行效果有待提高
近年来，县级单元行政能力不断增强，已经形成重视产业发展规划的治理模式。但也存在不少问题，如产业规划多偏重于现代工业培育引进，对涉农行业少有问津；产业规划变更频度较高，落实情况堪忧，很少能够“一套蓝图绘到底”；产业发展导向“千县一面”情况普遍，行业类别、重点方向高度重合；县城产业规划缺少充分的前置性科学论证，特别根据当地禀赋优势进行匹配评估的不多。我们在湖北省某县调研时，该县发展改革委官员多次提到，县级产业规划也就是公布当年会引起一些注意，总归要完成规定程序，过后能执行到哪一步谁也说不准，县领导一换或哪个大项目一来，规划不规划都得按新的干。
2.产业发展高度依赖重化能源等传统部门，偏离发展优势现象突出
在我们调研的316个县中，超过200个县重点产业集中在钢铁、有色金属、石油化工、能源等高度依赖资本和高资源消耗的行业，多数县城产业结构与资源禀赋优势不匹配，发展效率偏低，就业吸纳和“三农”带动力弱。具有代表性的如安徽省阜阳市、来安县，山东省阳谷县、茌平县，陕西省澄城县，四川省汉源县等，这些原本都是典型农业县，但当地经济增长贡献最高的企业均集中在资源消耗大、资本密集的重化、能源、冶金等行业，不仅没有基础条件支撑和要素禀赋优势，也给生态环境带来巨大压力，特别是这些产业对当地就业吸纳有限，带动不强。
3. 涉农工业和高新技术行业落地难，门槛高风险大问题突出
县城产业发展新项目落地，存在“涉农难工服不难”、“高新不来高旧自来”现象。因为有地市级城市招商引资的样板，工业、服务业等成熟业态在县城落地的门槛和难度相对较低，而乡村振兴带动功能较强的涉农工业，特别是涉农产业链的中游加工业落地困难较大。较有代表性的是江西某县生态农业加工项目，当地既有农产品基础，也符合国家导向，但在具体实施过程中，不仅在1500亩土地承包时遇到障碍，涉农类项目审批、环评等环节也更加严格、繁琐和不确定，更主要的是县级政府没有为涉农类项目单独提供“三通一平”，需要投资方想办法，实际门槛很高。高新技术产业在县城落地可能性和可行性也很低，首先是国家、省的支持政策一般到不了县，省会和地级市就吸收了，然后即使是有此类项目想来，县城也没有能力接下来——没有高校和研究机构，没有专业的官员和高技术人才。
4. 非生产性行业的扩张值得警惕，结构失衡导致财政负担重
县城产业发展中，除了已经较为普遍和公认的房地产开发、炒房等有害现象以外，更加值得警惕的是县城公有制非生产性部门扩张。调研发现，大多数县城每年新增的本科以上人才，进入政府、事业单位和银行等非生产性行业的超过70%。河南中部某县更为典型，2020年该县总人口67.3万，其中政府各级行政机关、事业单位、公立机构等体制内单位总人数超过9500人，每年人员财政支出达5.8亿元，每年招录人数约600人，是县城高层次人才的主要来源，而同期该县劳动力净流出约12.5万人。课题组调研的300多个县中，公共财政负担大是县城反映最密集的问题之一，实际负债率高给县级政府带来巨大压力。广西某县分管财政的副县长说，“县里招商引资盈利增收很难，但公务员、教师等的工资都是刚性支出，而且每年人数都会增加，工资还要涨，入不敷出很正常，所以只能举债、搞房地产”。这一现象有代表性。
5. 产业潜力优势评估体系尚未形成，科学决策能力有待提升
潜力优势评估是决定产业是否符合地方实际情况、能否发挥带动支撑作用的关键。目前县级层面的产业潜力优势评价严重不足，缺少根据资源环境、要素禀赋和技术创新等发展条件的科学测算，过程性的产业发展评价机制也不健全，县城产业发展存在较明显的“随意性”和“随人性”现象。调研中发现，很多县城并不确定目前产业是否符合当地优势，超过60%的县城没有做过产业潜力优势评估，有近30%的县级主要领导和分管领导没听说过产业发展需要做评价测算。
二、提高县城产业支撑能力的对策建议
1. 强化前置性评估与过程性监督，提高县城产业规划的科学性和执行效果
为避免内部人和自我约束弱的问题，要适当引入外部机制对县城产业规划进行前置性评估和过程性监督。一是引入多方参与的“前置论证”制度，加强产业发展的科学性论证，重点建立由本县职能部门、上级主管部门和第三方专家共同参与的产业评价体系，展开县城资源环境、要素禀赋和技术比较优势的科学分析，提供产业规划依据；二是完善规划执行报备审查制度，提高产业规划落实的过程性监督。改变以往只由县级自我审查规划执行情况的模式，发挥上级主管部门的监督作用，以备案为主、周期性检查为辅，提高产业发展规划的执行效果。调研中发现已经形成明显产业特色且发展情形较好的有46个县，其中基本都有常态化的产业规划前置论证，30多个县还拥有长期合作的专家咨询团队。
2. 发挥地方考核竞争的激励作用，提高县城产业的适宜性和带动性
目前县域考核评价指标设置仍然存在唯经济发展倾向，以2021年《四川省县域经济发展考核办法（试行）》为例，重点考核的7个促进经济加快发展指标权重达50%（农产品主产区县45%），对产业适宜性、带动性这些重要问题基本没有考核。因此，要从指挥棒上调整导向。一是适当调整县级考核体系，在科学评估地方产业发展优势的基础上，引入产业适宜性和带动能力指标，提高地方改革主动性；二是加快县级财权事权改革，制定符合不同类型县城发展的财政支持政策，适度提高对特色优势产业的财政转移支付；三是加大力度支持县城发展一般制造业，特别是鼓励发展涉农产业和比较优势的产业，重点破解县城热衷发展重化能源工业的“两难困境”；四是实施县城产业精准振兴计划，选取中西部典型农业县为试点，因县施策培育优势特色产业，适度弱化增长指标，强化就业增长、居民收入提升的考核激励，探索精准引导县城产业发展的一般经验。
3. 创新审批管理机制，优化涉农产业和高新产业生存发展环境
一是借鉴工业和服务业领域项目招商经验，创新涉农产业项目服务体系，比照工业和服务业项目给予招商引资支持配套和财税优惠政策，支持涉农一般制造业发展壮大，提升就业吸纳能力；二是探索完善土地集体托管和土地入股制度，创新土地流转机制，努力形成普惠托底加入股分红的农业现代化发展机制，提高农民参与积极性的同时促进致富增收；三是鼓励大城市周边县城发展特定领域高新技术产业，建设专注单项功能的科技创新卫星城，逐步形成若干专业性强、对大城市创新中心具有转化承接功能的卫星强县。山东金乡县、贵州修文县、河南温县等地方的涉农产业建设颇具代表性，不仅形成了依托优势农产品的涉农产业链，也在土地流转、项目对接等领域探索了许多创新经验。
4. 构建激励资源向县城产业流动的市场体系，促进要素和企业配置下沉
一是鼓励资本市场管理机制创新，开展契合县城企业特征的制度设计，探索为县城涉农类、生产性和带动作用强的中小企业开辟上市挂牌绿色通道，如长三角地区股权市场的一体化挂牌，将有利于发挥资本市场促进县城企业成长和生产要素回流的作用；二是持续探索规模化经营和城镇化进程相适应的土地市场改革，在坚持农村土地集体所有和“三权分置”基础上，鼓励开展多种形式的土地流转创新；三是加快构建适应县城产业发展的劳动力市场，改变以往一味追求“高新尖”人才的思路，重点吸引本专科层次专业技术人才就业创业，同时加强新生代农民工和中坚农民群体的技能培训，为涉农产业夯实劳动力基础。在资本市场方面，河南桐柏县、正阳县引入的“期货+保险”农产品试点、江苏金湖县“区块链+农村信用贷款”的创新模式等具有代表性，已经取得了不错的进展；浙江海盐县土地流转“五统一”、宁夏平罗县“355”制度等为土地市场探索了新的经验。
