费太安:应对生育率快速下降与农村快速老龄化,需要更加重视中小城市发展

发布时间:2024-03-25来源:南京大学长江产业经济研究院作者:费太安


当前,我国人口呈现总规模减少、出生率下降和老龄化加深的趋势。2023年我国总和生育率已下降到1左右的超低水平。人口快速向大城市集中,土地、住房、消费价格升高,育儿、教育成本大幅抬升,造成生育意愿显著降低;大城市住房、养老、消费成本让老人难以随迁,加深了农村老龄化。近两次全国人口普查农村老年抚养比提高了14个百分点,七普显示农村总抚养比高出城市23个百分点。人口过多流向大城市,中小城市发展滞后,导致生育率快速下降和农村老龄化快速提高。应对低生育率趋势和农村老龄化过重问题,亟需引导资源下沉,加快中西部中小城市发展。


一、人口低生育率与农村老龄化形势严峻


(一)人口快速进入负增长阶段。据预测,我国人口将长期处于负增长,预计当前至2050年的30年总人口减少约1亿,本世纪下半叶的50年将加速减少5.5亿左右。我国人口增速极短期步入负增长。人口增长率在1998年降到10‰以下后,从2017年开始增长率迅速下滑,由5.6‰快速降到2021年的0.3‰,到2022年已是负值。从5‰到负增长,中国仅用了4年时间,相比而言,日本用时长达24年。另一方面是阶段性人口规模过快下降。人口规模下降呈阶段性加速之势,2022~2035年减少态势平缓,年均下降188万;2035~2050年年均下降564万,而2050~2100年年均下降达到1091万。


(二)人口老龄化快速和阶段性加深。新中国成立后,出生人口经历了1949~1958年、1962~1975年和1981~1997年三次高峰期,这三个阶段出生人口分别为2.06亿人、3.62亿人和3.75亿人。在这60年后必然出现三个老年人口高峰期。过去10年,我国老年人口规模从1.78亿人增至2.64亿人。未来几年将迎来第二个老年高峰,预计2025年老年人口规模将超过3亿人,2033年超过4亿人,从而进入重度老龄社会;预计2053年前后,老年人口规模将达到5亿人左右,人口老龄化水平超过35%。


(三)农村抚养负担沉重。2020年60岁以上人口2.64亿,从老年人口分布来看,农村1.21亿,镇0.53亿,城市0.89亿。相对于城市和乡镇,农村老年人口规模更大。农村加乡镇老龄人口达到1.74亿,老龄化的重头在村镇层级。从抚养比看,2010-2020年,农村少儿抚养比提高了3个百分点以上,老年抚养比更是提高了14个百分点。2020年农村总抚养比高达58.71%,比城市高出23个百分点。0~14岁和50岁及以上人口中,各年龄组人口占比农村都显著高于城市。


二、人口过于向大城市集中导致“一老一小”问题突出


(一)人口持续向经济发达地区集聚。2020年,我国人户分离人口占全国人口的34.9%,其中,流动人口占全国人口的26.6%。与2010年相比,分别增长了89%、70%。人口数居前5位的省份人口占全国人口比重达35%,前10位省份的人口数占全国人口比重近60%。2012~2021年粤港澳大湾区城市群、长江三角洲城市群和成渝城市群人口分别增长了35.0%、12.0%和7.3%。上海、北京、广东、浙江4省(市)2012~2021年间人口密度增量均在100人/平方公里以上。全国地级市人口规模分化明显。从每万人口在全国337个地级及以上城市分布情况看,十年间共有222座地级市人口占全国人口比例下降;115座城市人口占比提高。


(二)人口快速向大城市聚集导致生育率骤降。人口快速向大城市集中,土地、住房、消费价格飙升,育儿、教育、养老、医疗成本明显提高,造成生育率快速下降。村、镇、城市出生人口占各自15~34岁妇女比例分别为10%、6.8%、5.3%。大城市更低,上海只有3.7%,相较于其他省份城市低2-3个百分点,北京、天津等大城市出生率也显著较低。不仅我国如此,韩国在经历了时间和空间“压缩型”城市化后,生育率创全球最低。韩国仅用了30年就基本实现了城市化,并且人口高密度集中,约五成人口集中在西北部的首都周边,近三成集中在东南部的釜山周围。城市化过快,人口过于集中,不仅土地价格暴涨、经济成本过快抬升,也给人们身心带来巨大负担,这是造成韩国生育率极低的根本原因。韩国现在是世界上总和生育率最低的国家,也是唯一低于1的国家。据预测,2024年韩国总和生育率将下降到0.7。由于不堪高房价等生活成本重负,近年首尔人口呈下降趋势,2012年首尔人口为1019.5万人,2022年跌至942.8万人,10年下降了7.5%。


(三)人口加速流向大城市加剧了农村养老负担。大城市住房、养老、消费成本让老人难以随迁,加重了农村养老问题。大城市房价高,超出一般老人的承受能力。一线城市住房均价在3-7万元左右,而一些中小城市或城镇的住房均价只有几千元。其他生活成本,大城市也显著高于中小城市。年轻人流向大城市或许能安居,但是难以再承担老人的随迁。同时,青壮年人口加速流向城市,农村劳动力大量减少,不利于村镇经济发展。15~49岁年龄段城市人口占城市总人口比重为54%,农村仅为39%。城乡人力资源差异悬殊,城市占比最高的年龄组是30~34岁,占10.4%,而农村占比最高的年龄组则是50~54岁,占9.5%。城乡人力资源和抚养比不匹配,制约了村镇经济发展,进一步加重了农村养老负担。


(四)人口大城市化不利于家庭抚育和养老。由于房价和生活成本等因素,老人难以随同迁往大城市。“七普”显示家庭户规模继续缩小,平均每个家庭户人口为2.62人,比2010年减少0.48人。其中,一代、二代、三代户分别占49.5%、36.72%、13.26%,四代户更是只有0.51%。家庭户规模对于经济社会发展资源配置影响很大。从传统的几代人大家庭逐步发展为更多小家庭,养老和育儿的代际家庭支持功能将大为弱化。


(五)中西部中小城市发展滞后是问题的症结。经济因素仍是人口流动的主要动力,因工作就业而人户分离的人数达1.9亿,占全部人户分离总数的39%,位列所有因素之首。中西部中小城市发展滞后,千亿GDP县域分布高度集中在东部地区和重点城市群地区,1471个县域(占比接近80%)经济规模低于300亿元,还存在70个左右经济规模低于10亿的“微型”县域。2010-2020年,全国有1507个区县人口在减少,占所有2896个区县的52%,这些大多是在中西部和东北地区。


区域间以及不同规模间城市经济差距的形成,既有地理区位、资源禀赋等初始条件的差异,更有发展战略、发展政策、体制机制等后天因素的促成。一是改革开放后从制度安排上鼓励东部地区率先发展。二是近年多地集全省之力提升省会城市首位度。三是部分政策体系客观上鼓励城市做大。不少地区通过撤县设区、撤市设区,合并周边地市做大大城市城区人口规模,而中小城市发展缺乏应有配套政策支持。


三、引导资源要素下沉,增强中西部中小城市发展能力


低生育率本质上是人们面对环境变化,对生育成本和收益权衡的结果。劳动力与老年人口的非均衡分布,同样是经济非均衡发展的结果。应对低生育率趋势和县域老龄化过重问题,治本之策是要以提高人民生活品质为中心,以增强中小城市发展能力为抓手,增强中小城市对人口的吸引力,实现低成本城镇化。


(一)增强中小城市内生发展能力。行政等级高的城市,拥有更多的行政和社会资源,更容易获得先发优势。一是从机制上逐步削弱行政等级对资源配置的影响,可在省市县管理体制上探索更有利于县乡发展的体制机制,减少政府在区域内人为地堆积资源做大城市。二是未来的政策、制度、机制改革试点等方面,优先选择中西部地区开展先行先试。三是更加基于市场规律,在政府投资基金设置和招商引资等方面加大中小城市基金规模,引导和鼓励企业、社会资本等向中低等级的城镇流动。四是加快实现区域间城乡间要素的平等交换、双向流动,畅通全国统一大市场。


(二)借鉴东部发达地区县域发展经验。参考沿海发达地区县市在特色经济、产业协作、区域协同等方面政策措施。一是加快推进中小城市特色产业特色经济发展,精准实施“一县一策”。二是加快构建区域产业协同体系,推动经济强市、大企业与薄弱县区“一对一”“多对一”结对合作。三是统筹中小城市经济向都市区经济转型,围绕都市区构建区域性产业组织网络、促进区域分工、获取协同效应和规模效应,在更大地域尺度上实现要素资源优化配置,为区域协调发展提供更大动能。


(三)注重优质公共服务机构均衡布局。反向加强薄弱地区的人才培养和公共服务水平,培育区域发展内生动力。一是优化高等院校特别是一流院校配置,对中西部的人口大省又缺乏双一流等高校的地区,应矫枉过正,采取倾斜性政策加大扶持力度,培养几所国内一流院校。二是提升中小城市中学办学质量,在办学经费上给予超过省会城市的支持标准。三是提升中西部和中小城市医疗质量。以医联体建设为契机,着重推动县级等基层医疗机构与知名医院在人才、技术、信息等方面一体化。


(四)按人口分类推进城镇化。分地区、分群体,根据城乡经济状况和人口结构特征分类推进城镇化。农村户籍人口分三类:已是城镇常住人口、农村有潜力城镇化人口、老年及创收能力较弱的人口。加快户籍、土地、财税、住房、教育、社会保障等诸多体制、政策、利益调整,将有能力在城镇稳定就业和生活的已是城镇常住人口加快实现城镇化;对于有潜力城镇化人口,既要降低定居成本、强化权益保障、减少收入不确定风险,又要畅通进城农民处置农村资产权益的通道,让农民带资产进城,从而老有所依;对老年及创收能力较弱的人口,通过乡村振兴,以城带乡等多种措施促进就地就业增收。


费太安 国家信息中心研究员 经济学博士

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