刘志彪:加快发展新质生产力的主要措施与产业政策转型

发布时间:2024-06-07来源:上海师范大学学报哲社版作者:​ 刘志彪


摘要:发展以智能技术为代表的新质生产力,在时间分布上要动态合理地配置传统产业改造、新兴产业壮大、未来产业培育三大任务,尤其要高度重视用智能化新技术对传统产业进行改造升级;在具体策略上要积极推进针对现有产业的“智改数转网联”三大行动,尤其要注重“网联”行动;在治理结构上要大力培育“链主”企业、“专精特新”企业、中小企业三类主体,尤其要聚焦上下游互动与市场化治理,以突破各种创新的瓶颈;在动力机制上要努力增强创新、改革、开放三大引擎的动能,尤其要加大对内开放的力度;在要素结构上要充分展现知识、技术、人才三大要素的市场价值,畅通教育、科技、人才的良性循环。同时,不仅要在理论上澄清一些认识误区,也要对现有产业政策的实施方式进行改革,如从注重产能扩张转向创新支持、从地方主导型转向中央主导型、从挑选“输家赢家”转向创造竞争环境、从补贴生产者转向补贴用户,以防止在实践中出现产能严重过剩等泡沫化现象与问题,最大限度地支持新质生产力发展。


关键词: 新质生产力;传统产业;智能化技术;智改数转网联;产业政策


新质生产力是创新起主导作用,摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径,具有高科技、高效能、高质量特征,符合新发展理念的先进生产力质态。它将在以智能化技术为主要标志的第四次工业革命条件下,不断地催生新产业、新模式、新动能,为中国经济塑造持续稳定发展的动力机制,为世界经济复苏与稳定发展注入新的活力。加快发展新质生产力是推进高质量发展、实现中国式现代化的基本要求,也是唱响中国经济“光明论”的底气所在。我们不仅要准确理解新质生产力的内涵,提出加快发展新质生产力的具体、精准的措施,还需要在这一过程中对过去产业政策的实施方式进行改革,通过产业政策转型防范在新一轮发展中可能出现的问题。


一、当前中国加快发展新质生产力的主要措施


在智能化技术革命时代,中国必须采取哪些有效措施来发展以“算力”和相应的新技术、新产业为代表的新型生产力?主要可以概括为做好以下五个方面的“三”:


第一,从发展新质生产力的接续性看,需要在时间分布上动态合理地配置传统产业改造、新兴产业壮大、未来产业培育三大任务。发展新质生产力首先遇到的问题是如何在时间进程上处理“新”“旧”产业的问题。一般来说,由于传统产业往往是历史悠久、技术相对老旧但在国民经济中起支柱作用的“现金牛”产业,利用现代工业化思维和智能化新技术做好对传统产业的改造升级,不仅可以迅速提升国民经济系统的整体效率,降低发展风险,使发展更加平稳、健康和持久,而且可以增加新技术和新产业的应用场景与内生性市场需求,增加新质生产力技术在市场上获得成功的可能性,同时为超前性、战略性部署的未来产业发展提供巨大的资源支持。因此,在发展新质生产力的过程中,如果先把主要的资源集中投放在未来产业的培育上,可能很难实现投入与产出之间的良性循环;而如果先把主要的注意力集中放在用新技术改造升级传统产业和壮大战略性新兴产业上,取得一定成效后,再把更多的资源战略性地部署到未来产业上,那么发展新质生产力的战略将会事半功倍。


此外,传统产业不是与新质生产力相对的落后产业的代名词,它的生产效能完全取决于对它的技术改造。传统产业如果仍然走以高能耗、高物耗和低价格竞争为主的老路,就不需要对其加大改造力度,但这不符合发展新质生产力的基本要求和方向。以纺织产业为例,经过技术改造,目前已用印刷技术替代水印染,甩掉了“污染大户”的帽子而成为绿色产业。把纺织产业与医疗健康技术结合,纺织产业也可以成为新型健康产业。运用现代工业化思维和智能化新技术推进产业链、价值链向高端迈进,向技术工艺高峰攀登,是发展新质生产力的主要任务之一。目前,中国制造业中的传统产业占比很高,即使在全国工业最发达、规模最大的江苏,其制造业中的传统产业也至少占据半壁江山。当前江苏工业增加值最大的六个行业分别是机械制造业、电子信息产业、化学原料及化学制品制造业、食品制造业、金属制品业和纺织业。由此可见,即使是江苏,其对传统产业进行技术改造的任务也十分艰巨。不可以因为要加快发展新质生产力而全面忽视利用新技术改造面广、量大的传统产业。


第二,从发展新质生产力的具体策略看,需要积极推进针对现有产业的“智改数转网联”三大行动。“智改数转”聚焦企业硬件智能化改造和软件集成化应用的叠加,通过组织流程再造和数字化嵌入,全面提升企业在设计、生产、管理和服务等方面的新质态技术水平,提高生产效率;“网联”则依托工业互联网,实现产业链上下游企业之间、制造业企业与数字服务企业之间的连接。当前中国制造业在实施“智改数转”时,普遍面临的问题是“智改数转网联”三者不协同,从而极大地影响了智能化技术运用的效率。其主要原因如下:一是集成陷阱。许多企业采用了许多系统,但系统间的集成性差,导致企业全局优化的需求和碎片化供给之间出现矛盾,具体表现为在工业化和信息化融合发展的初期阶段,企业各职能部门采用了许多信息系统,却鲜见信息系统间的连接与集成,最终导致出现信息孤岛现象。二是中小企业陷阱。中小企业在“智改数转”中有“五不敢”:因缺专业人才而“不敢转”;因缺钱、缺技术而“不愿转”;因设备制式数据标准不统一而“不能转”;因缺后续服务而“不会转”;因头部企业示范作用不强、中小企业缺抓手而“不善转”。三是“智改数转”的模式亟待变革。在存在“网络效应”的情况下,应加强信息网络连接。没有整个产业链上规模化的“智改数转”,就无法快速降低“智改数转”服务商的边际成本,从而进一步在成本上反向制约“智改数转”的推进。


目前,实践中“智改数转网联”行动有“全国两化融合看江苏,江苏工业互联网看苏州”的说法。从苏州探索的成功实践经验来看,这主要是由于当地工业化发展程度高,从存量上说拥有一批自动化水平高的工业企业,它们是“智改数转网联”行动得以正常开展的物质基础。同时,苏州政府在推进新型工业化发展方面也主动有所作为,再加上有各类企业服务中心、行业行会积极参与,产业化资金市场化运作,智能化改造的软硬件供应商集聚,等等。总之,由产业集群、各产业链上下游企业、政府、行业协会、金融机构、大学、研究所和职业培训机构等支撑构建的高效协作体系,促进了苏州以产业链、产业集群方式推动的“智改数转”工作。这一条针对现有存量企业发展新质生产力、形成巨大增长极、实现高质量发展的转型升级之路,说明“智改数转网联”行动的推进具有发展阶段性特征,工业化基础未达到一定水平时不能盲目开展。


第三,从发展新质生产力的治理结构看,需要大力培育“链主”企业、“专精特新”企业、中小企业三类主体,并形成现代产业链上有效的协调、协同、协作关系。发展新质生产力不仅需要加快形成现代化产业链,而且这种产业链要有处于关键节点上的“链主”企业,它与上游的“专精特新”企业、中小企业之间能够形成有效的治理结构。该治理结构不仅要调节好“链主”企业在市场内的竞争垄断关系,而且要为上游“专精特新”企业的创新活动创造市场条件,以市场化手段解决产业链“卡脖子”问题。


为了利用现代产业链治理机制培育与发展新质生产力,需要改革过去中国产业政策中存在的挑选“输家赢家”倾向,在产业链竞争中产生更多的激励效应,发挥市场机制而非行政主导的举国体制力量去解决绝大多数重要产业的“卡脖子”问题。


发挥市场机制的决定性作用,需要有产业链“链主”企业的管理和作为。“链主”企业作为微观治理机制的主导力量,一是可以为上游企业提供技术创新需求和商业化应用场景。如果没有下游“链主”企业的协同与支持,上游企业的创新不仅找不到应用场景,而且也没有市场需求支撑。二是可以通过卡点投资,准确找到“卡脖子”环节的“痛点”。下游“链主”企业要比本行业外的主体(如普通投资者、政府机构)更了解需要进行技术突破的环节的详细信息,也更容易把资源精准投放在需要的领域。三是可以通过利益联盟、协调机制、平台支持等途径,联合社会主体共同破解“卡脖子”问题。


因此,笔者建议在建立现代化产业体系的过程中,产业政策要转向产业链政策。要加强产业链的系统思维,提升收购兼并政策的地位,大力鼓励具有市场和技术优势的各类企业充当“链主”企业,健全“链主”企业治理机制。总之,要更大力度培育“链主”企业,更高水平培育“专精特新”企业,更有效率培育中小企业。可以以大中小企业融通发展、协同发展推动产业链价值链整体水平的提升。这应该成为中国新质生产力发展中实施的主要产业组织政策。


第四,从发展新质生产力的动力机制看,需要努力增强创新、改革、开放三大引擎的动能。新质生产力在技术形态上的“新”,主要表现为从以信息技术为中心(工业3.0)全面转向以智能技术为中心(工业4.0),因此,智能技术的创新既是发展新质生产力的本质要求,也是其主要的、直接的推动引擎。在智能技术时代,技术创新重在增强工业跃升动力,树立“无科技不工业”的正确观念。


新质生产力的创新不仅是技术创新,更应该包括市场创新和体制机制创新。它的发展既会带来社会总供求规模的扩大和供求结构的变化,也会对生产关系的变革提出新要求。根据马克思的生产力理论,生产关系如果不能及时变革,将会极大地阻碍新质生产力的发展并被新质生产力的发展动能撕裂。因此,不断深化适合新质生产力发展的体制机制改革,是加快新质生产力发展的主要措施之一。当前,要加快市场化、法治化、国际化一流投资营商环境建设,加快新型高标准要素市场培育,坚决管住政府“看得见的手”,让市场真正在资源配置中起决定性作用。


扩大和深化开放既是改革,也是创新,它可以有效地拓展新质生产力的发展空间,给国民经济系统运行注入新的发展动力。其内涵,一是苦练“内功”,即加大对内开放的力度。这也是过去强调不够、做得不好的地方。加大对内开放就是要加大对民营企业和公民个人开放,尽快消除阻碍市场建设的制度性壁垒,形成全国统一大市场,疏通国内外经济循环,发挥超大规模市场优势。二是勤修“外功”,即在新的地缘政治格局下进一步实施高水平对外开放。在当前复杂的国际政治经济形势下,要破除万难,积极主动实施“单边自我开放”,高度防范可能出现的独立的、自我循环的“内置化”发展倾向;同时,要高质量实施“走出去”战略,更加务实有效地汇聚和利用好全球高端创新要素。


第五,从发展新质生产力的要素结构看,需要充分展现知识、技术、人才三大要素的市场价值,畅通教育、科技、人才的良性循环。知识、技术、人才要素在什么条件下不能成为生产力中最活跃的要素?一是要素非市场化倾向严重,不能或基本不能自由流动,要素无法配置到使用效益最高的部门或地区。二是市场环境不够宽松,要素活力受到压制。从现实来看,要激发劳动、知识、技术、管理、资本和数据等发展新质生产力的要素的活力,主要还是通过生产关系改革。具体而言,应该通过高标准要素市场建设,建立健全要素参与收入分配的机制,更好地展现知识、技术、人才的市场价值,实现产业链、资金链、技术链、人才链之间的有效融合。


科技有堵点、技术“卡脖子”,是因为缺少对工艺技术的超前基础研究,缺少理解工艺技术机理的优秀、杰出人才。优秀、杰出人才匮缺,往往是因为教育出了问题;教育出了问题,往往是因为投入不足、教育理念有问题或者教育环境不够宽松。营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围,允许人才自由、大胆探索,是发展新质生产力最重要的人才激励措施。因此,要完善人才培养、引进、使用、合理流动的工作机制。要根据科技发展新趋势优化高校学科设置、人才培养模式,为发展新质生产力、推动高质量发展培养急需人才。


二、要预防在发展新质生产力中可能出现的一些问题


首先,根据过往的经验,在中国政府动员性体制下,如果各级领导对发展新质生产力本身的理论认识存在不足或缺陷,往往就会蛮干,导致做偏或做错,由此造成严重的失误和浪费。这是必须预防的首要问题。


具体来看,涉及以下错误认识,需要正确看待:


一是认为“新质”本身不可能有明确内涵和外延,因为它是一个随着技术发展而需要不断更新的名词,具有强烈的不确定性,因此,认为设立一个内涵和外延都不明确的宏大目标性概念,在实践中容易使人摸不着头脑,既容易产生“新质生产力是个框,什么都能往里装”的不良后果,也容易陷入“既要又要还要”的逻辑中。


确实,新质生产力是技术取得革命性突破后催生的、以当时先进技术和新产业为代表的先进生产力。这个概念具有历史性、阶段性和动态性等特点,其内涵和外延是随着技术变革而变化的。从技术革命的角度看,生产力的发展可以简单地概括为“五个力”的演化过程,即“人力—马力—电力—网力—算力”。但是,每一次技术的重大变化都对应着不同质态的生产力,带来新的产业,创造新的价值,形成新领域、新优势、新赛道和发展新动能。如在第二次工业革命时代,新质生产力是以“电力”技术为代表的新型生产力,对应的产业体系与主导产业就是石化工业、钢铁冶金工业、机械工业、造船工业等。在当前新技术革命条件下,由于社会日渐网络化、信息化、数字化、智能化,新质生产力是以智能技术尤其是“算力”为代表的新型生产力,其相对应的产业体系也发生了根本性革命,主导产业的形态非常广阔,除了人工智能产业,所有利用数字智能化技术从事财富生产创造的产业都可以界定为与新质生产力对应的新产业。因此,新质生产力的内涵和外延是可以确定的,并不是无边无际的。


二是认为新质生产力的“效能”无法准确衡量。


新质生产力具有高科技、高效能、高质量特征,以全要素生产率大幅提升为核心标志。实践中,全要素生产率(TFP)通常反映在生产过程中,除了劳动和资本投入之外,企业由于技术进步、体制改革和组织管理改善等无形要素的作用所带来的生产率提升。在计算上,人们常用经济增长率扣除劳动、资本等要素对经济增长率贡献后的余值来表示。对全要素生产率的估算方式,尤其是对资本和劳动的估算方法,目前理论界还存在一些争议,并没有形成规范的共识,因此,在实践中,某些地方为了数字好看,可能会操纵或滥用估算方法。


其实,这个问题不难解决。统计上是可以对测量方法进行权威、标准化规定的,用“一把尺子”衡量所有地区就不会存在这些问题。


三是对于究竟是什么因素催生新质生产力,一些人认为只有代表新技术的“未来产业”才能催生新质态的生产力,因此,他们谈新质生产力只谈发展未来技术和未来产业。


对这个问题其实中央讲得很清楚,新质生产力是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生的。据此,不仅新技术突破是新质生产力主要的来源,而且通过市场创新、制度创新实现要素使用效率提高,用智能化新科技加大对传统产业的改造,促进新兴产业壮大,都属于发展新质生产力的范畴。这就给出了需要因地制宜推动新质生产力的新路径。


四是对于提出加快发展新质生产力究竟是出于什么动机,有人认为,当前中国在复杂的国际国内政治经济背景下,开放发展受阻,对原有体制机制又难以进行改革创新,因此不得不指望依靠科技创新这个仅存的动力来发展经济。


其实这一点习近平同志说得很明白,发展新质生产力,必须进一步全面深化改革,形成与之相适应的新型生产关系。因此,不仅是科技创新,全面深化改革开放也是促进新质生产力发展的主要手段和工具。


五是认为发展新质生产力是经济部门的事情。


虽然经济领域是发展新质生产力的主战场,但是由于高质量发展涉及经济社会发展的各个方面,不仅仅是经济部门的事情,因此这个认识需要纠正。如教育战线,发展新质生产力最关键的要素在于人力资本,“高科技、高效能、高质量”是新质生产力的三个重要特征,而教育创新则是新质生产力的核心动力。文化战线,文化创意产业是新质生产力重要的应用场景,同时,新质生产力也为发展传统文化提供新的模式——通过虚拟现实(VR)、增强现实(AR)等技术的应用让文物、非遗等焕发新的生命力。医疗健康领域,可以通过引进新型科技模式及新型技术、药物等的迭代,强化慢病管理,应对流行病威胁等现实需求;建立医疗健康专业大模型库,应用于新药研发、疾病预防、诊断康养等方面;打造未来的数字医院和数字医生;等等。绿色发展领域,新质生产力本身就是绿色生产力,一方面,通过积极发展新能源产业、节能环保产业,打造高效生态产业集群;另一方面,可利用新技术改变传统上过度依赖资源环境消耗的产业,加快形成科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构。


六是认为发展新质生产力是先进地区要做的事情,“后进地区”只能等待机会。


培育发展新质生产力,显然东南沿海等先进地区更具备产业基础和先发优势。但在新技术革命条件下,“后进地区”实现新质生产力的超常规跳跃式发展,是完全有可能的。利用新技术革命加快超越的例子比比皆是。如历史上英国在第一次以蒸汽机为代表的工业革命后超越当时的世界强国荷兰等,第二次工业革命时期美国超越英国,第三次工业革命时期日本利用电子信息技术革命的高速崛起等,都是原本相对“后进地区”“换道超车”成功发展的例子。


另外,需要高度关注的是,新质生产力的首次公开表述,正是2023年9月习近平同志在黑龙江考察时结合东北地区的现实情况和战略地位提出的。为何要挑选在拥有良好自然禀赋和强大重工业体系的东北地区提出这个发展要求,这里面是有深刻含义的。一方面,东北振兴战略启动迄今20余年,客观来看,并未真正解决内生增长动力问题。东北地区的人口尤其是高素质人才仍然呈现外流状态,城市化质量与经济发达地区的差距愈加明显,产业结构不够合理,经济下行压力在增大。以东北地区为代表的“后进地区”如何摆脱困境、重振经济,是中国发展新质生产力需要破解的重要现实问题。另一方面,以“算力”为核心驱动的第四次工业革命浪潮的来临,也为资源型、重工业型区域“换道起跑”提供了新的机遇。总之,新质生产力不仅可以为东北振兴、中西部地区发展提供新的动力,而且,中国从实践中得出的新生产力理论,可以用于在世界经济缺乏新动能的情况下指导全球经济发展。


其次,如何防范发展新质生产力中可能出现的某些问题,避免重蹈过去的光伏、风能、锂电池,甚至最近的新能源车等产业产能严重过剩的覆辙?对这一问题的思考,主要源于中国政府主导发展体制的特征,以及产业政策的实施方式。概略地说,要注意防止出现以下几种不良现象:


一是防止出现“新瓶装旧酒”现象。


因“新质态生产力”这个概念的内涵和外延是随着技术变革而变化,因此容易导致其概念被基层政府官员误解与泛化,从而促使各地为追随潮流趋势而滥用之。例如,在实践中,既然上面强调现在要发展新质生产力,一些政府官员可能会将其等同于战略性新兴产业和高新技术产业,把主要资源一窝蜂地投入一般性的战略性新兴产业中,或者,把一些处于低技术环节但具有战略性新兴产业名称的产业都标榜为属于“新质生产力”,从而导致“新瓶装旧酒”现象。更可能出现的不良现象则是:片面强调发展高技术产业,忽视传统产业改造、适用技术发展以及对现有产业进行智改数转和网络化链接。


二是防止出现新一轮泡沫经济现象。


在政府主导型发展体制、赶超经济体制下养成的关注产值、生产能力、投资等习惯性偏好,往往不太考虑本地实际情况、实际市场需求约束,这很容易在发展新质生产力的热潮中导致投资过度和严重的产能过剩。这是最有可能被预测到的行为和现象。


目前,国内新质生产力行业要盈利并不容易。以大语言模型为例,现在国内有“文心一言”“通义千问”“智谱清言”“云雀大模型(豆包)”“讯飞星火”,等等。但是,实际需要这么多模型吗?企业能盈利吗?严重内卷化的市场将对发展新质生产力起到非常严重的消极作用。


三是防止出现各种违反因地制宜原则的现象。


从推动主体的管理方法的特点看,在地方政府主导型产业政策格局下发展新质生产力,用行政手段推动和下达指标,以各种补贴创造“洼地”,进行业绩的政绩考核等,是最有可能采取的措施。其后果可能是:其一,如果中央明确界定了新质生产力的新产业范围,在各地用行政手段推进发展时,必然很快出现这些行业的项目投资过多、产能过剩严重的现象。其二,各地可能脱离实事求是、因地制宜的原则,制定和实施各种简单的指标来考核增长,结果搞得太热或太乱。其三,会不顾客观条件限制,以各种明补和暗补的方式竞争性地追逐新质生产力项目,不仅导致地区间的进一步非均衡发展,也破坏了统一大市场的建设。


四是防止出现地方政府债务过重的现象。


从地方政府现有财力看,当前由于经济增速下行压力较大、房地产市场低迷、地方政府过去在发展中累积的债务负担沉重等原因,普遍缺乏通过高投入发展新质生产力的实际财力基础。如果不顾实际条件约束,一哄而上,就必然需要借助于更多的商业银行贷款。若继续这种发展模式,除了会挤压公共事业投入和降低当地人民生活质量,还会造成许多产业泡沫以及进一步的浪费,并可能引发金融危机。


三、发展新质生产力要加快产业政策转型


习近平同志强调:发展新质生产力,必须进一步全面深化改革,形成与之相适应的新型生产关系。其中,加快改革、形成与新质生产力相适应的新型产业政策,是加快推进新质生产力发展的重要举措之一,也是实现高质量发展、推进中国式现代化的必然要求。具体说:


第一,产业政策的支持位置要前移,要重点支持处于产业链前端的科技创新环节,减少对产业链后端的产能扩张环节的支持。


现在,中国产业政策实施的一个重要特点就是,上级党委政府号召发展某个新兴产业,那么基层部门都会把资源指向这个新兴产业,企业家会听从号召全力以赴,金融机构也会全力以赴给予贷款。这样做的直接后果是产能可以迅速扩张。这在赶超型经济体系下,由于要追求增长速度,因而是一种合理的选择。但是,在高质量发展的背景下,就可能与发展目标背道而驰。它的明显缺点是,把支持创新变成一个全国所有单位和机构都做的事,很容易造成全国范围内的资源集中与产能过剩。因此,如果我们在高质量发展要求下,是把支持创新的产业政策重点放在产业链前端或创新链上,而不是将更多的资源放在生产端, 即产业政策是支持科技创新的突破而非产能的复制,就可以有效避免这个问题。具体来说就是:产业政策要帮助行业克服“卡脖子”领域和技术,而非帮助特定企业生产规模扩大;当新兴领域技术完成突破、相关企业获得定期垄断的专利权并已可以正常生产,产业政策就要及时退出,不能无限制补贴;金融机构不能拿着政府的产业政策目录去发放贷款,而要算经济账。


第二,运用产业政策的主体地位要上移,要从地方政府主导型产业政策转变为中央政府主导型产业政策。


改革开放40多年来,随着中央不断向地方分权,一方面,形成了中央政府主导型产业政策能力不足的情况;另一方面,相应地形成了地方政府在产业政策体系中占据主导地位的基本格局。这使中国经济总体上具有“行政区经济”特征,中央政府与地方政府在产业政策能力上呈现严重的不均衡状态。有雄厚财力支撑的地方政府把产业政策作为参与区域间竞争的主要手段和工具。这类产业政策名目繁多、五花八门,在发展效应上虽然极大地提高了竞争强度,但也存在一些瑕疵,如严重产能过剩、过度投资、政府过度负债、房价高企等。在各种以产业政策名义主导的地区间竞争中,有的地方政府通过各种明补或暗补的方式,奋力拼抢价高税大的重大投资项目,竞相比拼优惠政策的力度,形成不公平竞争和市场壁垒。为显示经济强大或新闻价值,有的地方政府扭曲市场机制,“一窝蜂”地追求本地没有比较优势的高新技术产业。以保护本地企业的名义滥用行政权力,有的地方政府排除、限制外地企业竞争,或者在这个旗号下,以行政权力干预地方司法,为本地企业谋取利益。


显然,中央政府与地方政府在产业政策能力上的不均衡,使具有明显市场壁垒和地方保护特征的“行政区经济”盛行,严重地阻碍了全国统一大市场的发育和成长。这种情况,一方面,严重地限制了中央政府在全国统一大市场基础上进行宏观调节的能力,造成经常只能借助严厉的行政手段进行“一刀切”式的宏观调控;另一方面,中央政府主导型产业政策能力弱,也限制了中央政府对区域间公共品供给的调节能力。


建设全国统一大市场将为尽快形成双循环新发展格局提供基础,为此,要让中央政府主导型产业政策站到前台来。 过去,在鼓励地方政府分散竞争的条件下,产业政策主要由地方政府主导,由其作为“准市场主体”参与市场竞争。这是一种可以理解的现实选择。但是,现在要建设全国统一大市场,地方政府主导型产业政策应该让位于中央政府主导型产业政策。否则,在市场分割、地方保护的条件下,全国统一大市场就没有形成的基本逻辑。当然,在发展新质生产力、实现中国式现代化的目标下,中央政府主导型产业政策应该集中于少数关键的、最重要的战略性产业和未来产业上,运用新型举国体制力量突破少数“卡脖子”的技术瓶颈环节,彻底疏通上下游产业链和国内外市场间的循环。


第三,产业政策实施的方法要转型,要从挑选“输家赢家”、直接分配资源转向创造竞争环境。


过去,产业政策直接干预资源分配,不经过市场公平竞争就决定企业的生死选择。这在市场体系不完善但又需要追求高速度的经济体系中,是可以理解的合理行为。但是,在高质量发展要求下,为了发展新质生产力,这就成了不合理的选择。科技进步的最终动力来源于市场竞争而非行政分配资源,为了鼓励竞争,产业政策可以竞争化使用。例如,用其去扶持某条产业链上的某个潜在或在位的相对弱小的竞争者,以形成与链上垄断势力强大的在位者间的对抗效应。因此,在这种情况下,产业政策也是一种具有更加积极进取意义的、可以促进发展的竞争政策。


过去那种以行政打压、强制拆分、巨额罚款等为代表性手段的反垄断政策,虽然对垄断行为具有强大的威慑、抑制作用,但往往容易伤害产业链上具有国际竞争力的企业,是一种有“削足适履”效应的消极经济政策。目前,国内一些具有全球竞争力的平台型企业,以大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术的发展和渗透为依托,正在摧毁旧的产业体系中的各种市场壁垒,推动形成以新技术为主导的市场结构,这对建设全国统一大市场具有革命性意义。因此,一方面,我们要看到并预防平台经济对市场的垄断和不正当竞争行为,运用新的竞争政策加强对其的规制管理;另一方面,我们也要运用产业政策支持更多平台企业进入,通过平台企业之间的充分竞争,发挥其在打破现有市场分割与政府保护等方面的积极作用。以强化产业链的竞争度为导向,这样的产业政策也就变成了有助于市场竞赛的竞争政策,其政策综合运用的实际效果可能会好很多。


另外,指向“强化产业链尤其是其韧性与安全”的新产业政策路径,有利于在技术快速发展变化的条件下,制定更加科学合理的反垄断标准,促进现代产业的科技进步。在技术快速发展变化条件下,有无潜在进入者是动态反垄断标准的主要原则。其实,这个原则代表的是更高技术水平的潜在进入者与现有主导厂商之间的横向竞争。它既考虑了全球市场中的潜在进入者和替代品的动态竞争标准,也涵盖了各国上下游企业之间的纵向关系。近年来,依据产业链竞争原则在传统产业中发起反垄断的案例也在不断增加。如著名的汽车零部件反垄断案中,处于产业链上游的日本汽车零部件厂商合谋提高价格,而处于产业链下游的整车厂商丰田、本田等又不主动告发,结果导致这种合谋行为持续数十年未被发现。原来,下游公司持有大量上游公司的股份,虽然上游公司提高价格造成下游公司表面上受损,但通过持股方式,下游公司也分享了这种合谋带来的垄断利润。


第四,产业政策支持的对象要转型,要从主要补贴生产者转变为主要补贴消费者。


对生产者提供直接补贴仍然是速度型赶超经济体系的特征。它虽然可以为厂商提供研发资金、降低成本和刺激产能扩张,但是,也容易助长产能严重过剩和企业的寻租腐败行为,引起国际地缘政治经济冲突。在新发展阶段,比较合适的产业政策扶持方式,除了对产业政策的补贴方式进行公开化、透明化改革,主要还有转变为对使用者或者消费者进行补贴。这一方面可以刺激新兴产业的市场规模扩大,另一方面也可以在生产者争取消费者的过程中遴选出消费者心目中真正优秀的企业,有利于铲除这方面的腐败土壤。另外,在发展新质生产力、建设资本市场强国的今天,还可以考虑通过强化“科创板”的功能,让真正的高科技企业上市发行股票,以体现产业政策对新质生产力最重要主体——风险型科技企业的特殊支持。这种政策支持因为有市场作为支撑,不仅激励力度大,而且符合国际通行规范。

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